לפני שנה התחלתי ללמוד לקראת תואר שני בתכנית לעיצוב אורבני בבצלאל. בחרתי לחזור ללימודים כדי להתעמק בסוגיות תכנוניות שמעסיקות אותי בשנים האחרונות ושלא מצאתי את המקום או הזמן לעסוק בהן. בשבועות הקרובים אפרסם כאן כמה דברים שכתבתי בשנה שעברה, ולאחר מכן אני מתכוון לפרסם מדי פעם את ההתקדמות בפרוייקט הגמר שעתיד להעסיק אותי בשנה הקרובה. והפעם על נושא קרוב לליבי במיוחד ושאני עוסק בו כבר כמעט עשור – הבניה לגובה בירושלים. גם פוסט זה הוא עיבוד מקוצר של עבודת סמינר (בקורס סמינר ירושלים של ד"ר נועה רובין הייזלר) אך עדיין זה פוסט ארוך מהרגיל. לכן מומלץ לא לקרוא אותו מהטלפון ולפצל את הקריאה לכמה מועדים.
גילוי נאות: בעבודתי כיום אני עוסק בתכנון וקידום הקמתם של כמה מגדלים במרכז העיר. באופן עקרוני הייתי מעדיף שלא ייבנו מגדלים בירושלים, אבל מכיוון שההחלטות העקרוניות בנושא הזה התקבלו לפני שנים, דעתי היא (ודעה זו התחזקה בעקבות העבודה הזאת) שמרכז העיר הוא אחד מהמקומות המתאימים יותר להקמת מגדלים. עוד על כך בהמשך הפוסט.
מבוא
סֹבּוּ צִיּוֹן וְהַקִּיפוּהָ סִפְרוּ מִגְדָּלֶיהָ
(תהלים מ“ח, י“ג)
וַיֹּאמְרוּ הָבָה נִבְנֶה לָּנוּ עִיר וּמִגְדָּל וְרֹאשׁוֹ בַשָּׁמַיִם וְנַעֲשֶׂה לָּנוּ שֵׁם פֶּן נָפוּץ עַל פְּנֵי כָל הָאָרֶץ.
(בראשית י“א, ד‘)
במרכז העיר ירושלים בנויים כיום 7 מגדלים שגובהם מעל 18 קומות. אליהם צפויים להתווסף לפחות 27 מגדלים נוספים הנמצאים בשלבי תכנון ובניה שונים. נוסף עליהם מתוכננים מאות (!) מגדלים נוספים ברחבי העיר. אלו צפויים לשנות כליל את קו הרקיע של העיר ואת אופיה בשנים הקרובות.
בעשורים האחרונים התרחשה עלייה משמעותית בכמות, בגובה ובפריסה של מגדלים המתוכננים ונבנים ברחבי העולם. זאת בשל מגמות של ציפוף, חידוש מרכזי ערים, תחרות גלובלית בין ערים על עוצמה כלכלית ותדמית ומשיקולים פיננסיים. מגדלים נתפסים מצד אחד ככלי לציפוף עירוני, למניעת פרבור ולפיתוח כלכלי של העיר, ומצד שני נתקלים בביקורת על כך שהם גורמים לבעיות חברתיות, סביבתיות, ותחבורתיות ועל היותם פצצות זמן תחזוקתיות שיקשו על תפקודם התקין בעתיד.
אבל השפעתם של מגדלים נמדדת לא רק במדדים כמותיים כגון מטרים מרובעים בנויים, דונמים של שטח שנחסך, הכנסות עירוניות ומקומות עבודה שנוצרים, פליטות פחמן דו חמצני, הוצאת תחזוקה וכן הלאה. למגדלים גם השפעה סמלית שעשויה לחזק או ליצור זהות לעיר (מגדל אייפל בפריז, קו הרקיע במנהטן) או לפגוע בזהותה ולייצר קו רקיע כאוטי (לונדון, שנחאי). לפי קווין לינץ‘ נקודות ציון (Landmarks) מייצרים קריאות לעיר, מסייעים לתושביה ולמבקרים בה לבנות תמונה מנטלית של העיר ומסמלים נקודות חשובות בה. מגדלים יותר מכל טיפוס בניין אחר מהווים או עשויים להוות נקודות ציון כאלה, וזאת בשל קנה המידה שלהם והשפעתם הויזואלית על העיר. לכן, לקיומם של מגדלים מודרניים בעיר היסטורית, פריסתם וגובהם השפעה דרמטית על דימוי העיר כפי שנתפס בידי תושביה והמבקרים בה. מתח זה מורכב במיוחד בערים בהם קיימים אתרי מורשת עולמית מוכרזים על ידי אונסק“ו. מתח נוסף הקשור לפריסה המרחבית של מגדלים בעיר נוגע להדגשה או הטשטוש של האבחנה בין מרכז העיר לבין שאר חלקי העיר. כפי שנראה, שני מתחים אלו מתקיימים במלוא עוזם גם בירושלים.
ברצוני לטעון כי מרכז העיר ירושלים הוא הוא מוקד המתח בין פיתוח לשימור בעיר, להסביר כיצד התפתח מתח זה, מהן האסטרטגיות שבחרו ערים שונות באירופה להתמודד עם המתח הזה, וכיצד התמודדה איתו ירושלים לאורך השנים. כל זאת בשים לב להבדלים המשמעותיים בין אופי מרכז העיר בירושלים לבין מרכזי ערים היסטוריות באירופה.
תחילה אסקור את בקצרה את השיקולים השונים לבניה לגובה לאורך ההיסטוריה ובימינו תוך אבחנה ביחס לשימושים – כלומר מי מאכלס או למה משמשים הבניינים הגבוהים, למיקום שלהם בעיר ולשיקולים תכנוניים שונים. לאחר מכן אנתח את הגישות השונות להתמודדות עם המתח בין הבניה לגובה לבין שימור המורשת הבנויה בערים נבחרות באירופה. בחלק השלישי אנתח את תולדות ההתמודדות עם המתח הזה בירושלים, וכיצד הוא משפיע על על תפיסת מרכז העיר.
מגדלים – היכן, מדוע ועבור מי
בניה לגובה היא עניין יחסי המשתנה ממקום למקום ומתקופה לתקופה. בעבר בניין בן 5 קומות היה עשוי להתפס כבניין גבוה. במסמכי תכנון לשיקום מרכז ירושלים משנות ה-90‘ הוצע לבנות לאורך רחוב יפו בניה ”גבוהה“ בת 6 קומות. בשלבים מסויימים התייחסו לבניינים בני 8-12 קומות כבניינים גבוהים. בירושלים של שנת 2022 השיח התכנוני נוטה להתייחס לבניה לגובה, או מגדלים, כבניה בת 30 קומות ומעלה. עם זאת, בעבודה זו אתייחס למבנים בני 18 קומות ומעלה כמגדלים. זאת בהמשך להגדרות של תכנית מתאר 2000 אליה אתייחס בהמשך.
בפרק זה אתייחס לבניה לגובה בהקשרה המקומי ביחס לזמן ותקופה. כדי להבין את הבניה לגובה, יש להבין את מניעיה. ניתן לחלק את הסיבות לבנות לגובה לארבע קטגוריות: משמעות, ציפוף, ערך הקרקע, ותכסית.
משמעות
משחר ההיסטוריה שימשה הבניה לגובה כאמצעי לסימון חשיבות והיררכיה. בכל מקום ובכל תקופה היסטורית כמעט עד ימינו, המבנים הגבוהים אפשרו לנו כמעט תמיד לדעת שני דברים: מהו המקום המרכזי או החשוב בעיר; ומי הם האנשים או המוסדות החשובים בעיר – אלו היושבים במגדלים.
יותר מכל ממחיש את התפיסה הזאת סיפור מגדל בבל כפי שמתואר בספר בראשית:
” וַיֹּאמְרוּ הָבָה נִבְנֶה לָּנוּ עִיר וּמִגְדָּל וְרֹאשׁוֹ בַשָּׁמַיִם וְנַעֲשֶׂה לָּנוּ שֵׁם פֶּן נָפוּץ עַל פְּנֵי כָל הָאָרֶץ.“ (בראשית י“א, ד‘).
ישנם ארבעה מרכיבים בפסוק קצר זה. המגדל הוא חלק בלתי נפרד מהעיר; המאפיין המרכזי של המגדל הוא גובהו; מטרת המגדל היא ’לעשות שם‘ – לפאר את תושבי בבל, לטעת בהם גאווה וייתכן שאף להבהיר את עליונותם על העמים השכנים להם; את החלק הרביעי ניתן לפרש בצורה מדרשית-היתולית ולטעון כי בניית מגדלים מסייעת במניעת פרבור (urban sprawl), אך זו כמובן לא כוונת הדוברים ויש להניח שהכותב המקראי שם בפיהם את החשש שמא יוגלו על ידי יד אלוהית או תבוסה צבאית.
תחילה שימשו המבנים הגבוהים להבהרת מקומם העליון בהיררכיה של השלטון והדת (במקרים רבים לא הייתה הבדלה בין השניים). כך בלטו בעת העתיקה המקדשים המסופטמיים, הפירמידות והאובליסקים במצרים, הפרתנון באתונה, מקדשי האצטקים במרכז אמריקה והפגודות ביפן. לאחר מכן, עם עליית הדתות המונותאיסטיות הגדולות, שלטו צריחי הכנסיות, כיפות הקתדלרות והמינרטים של המסגדים בקו הרקיע העירוני. בערים רבות חוקקו חוקים שאסרו בניית מבנים גבוהים מצריחי הכנסיות והמסגדים. לצד מבני הדת התקיימו גם טירות וארמונות בעלי צריחים גבוהים שימשו אמנם גם להגנה, אך בייחוד כדי להבהיר כי היושב בהם הוא העומד בראש ההיררכיה.
כל אותם מבנים נבנו בדרך כלל במרכז העיר או במיקום מרכזי בה. יוצאי דופן הם המקרים בהם נוצלה הטופוגרפיה כדי להדגיש את המבנים החשובים בעיר. כך למשל הפרתנון שנבנה על פסגת האקרופוליס, בית המקדש שנבנה על פסגת הר המוריה, הקפיטול ברומא שנבנה על פסגת הגבעה הנושאת את שמו, או ארמון המלוכה בבודפסט שנבנה על פסגת גבעה המתנשאת מעל העיר.
ארמונות ומבני דת לא היו המבנים הגבוהים היחידים בערי העבר. גם מבצרים ומגדלים נבנו לגובה ומסיבות פרקטיות ביותר – הגובה אפשר לשומרים שהופקדו על הביצורים ליהנות מנקודת תצפית טובה יותר, מזוויות ירי משופרות והקנה להם הגנה טובה יותר מפני תקיפות האויב. באופן טבעי מגדלים אלו הוקמו בהיקף העיר, לאורך חומותיה. אולם, לבד מהצרכים הפרקטיים ביצורים מרשימים וגבוהים שידרו עוצמה צבאית הן לתושבי העיר והן לאויביה הפוטנציאלים.
בשנת 1889 נבנה בפריז במסגרת היריד העולמי מגדל אייפל. הוא נועד לציין מאה שנים למהפכה הצרפתית וכדברי יוזם הקמתו, גוסטב אייפל נועד גם לסמל: ”…את המאה של המדע ותעשייה שבה אנו חיים“. לראשונה נבנה מגדל לא כדי לפאר את השלטון או הדת אלא את הישגי האנושות. אך היה זה כנראה מקרה ייחודי בתולדות הבניה לגובה. המגדל שגובהו 330 מ‘ היווה המבנה הגבוה בעולם במשך 41 שנים עד שהוחלף על ידי בניין קרייזלר ב-1930. מכאן התחיל עידן חדש בבניית מגדלים.
בתחילת המאה ה-20 הבניה לגובה עברה מטמורפוזה. מגמות החילון והליברליזם הפחיתו מכוחם של הכנסיה והשלטונות ומהלגיטמציה שלהם לפאר עצמם באמצעות הבניה לגובה. פיתוחים טכנולוגיים כגון המצאת המעלית, שלד הפלדה והבטון המזויין, לצד התבססות הכלכלה הקפיטליסטית ויצירת מעמד נרחב של עובדי משרדים, הביאו ליצירת טיפוס בניין חדש: מגדל המשרדים. תחילה בשיקגו וניו יורק, ולאחר מכן בערים רבות ברחבי העולם, החלו לצמוח מגדלי משרדים במרכזי ערים. לראשונה מבני הממשל והדת התגמדו ביחס למבנים שנועדו לעסקים.
מבט על מספר ערים צפון אמריקאיות, הבולטות שבהן הן לוס אנג‘לס ויוסטון, מראה כיצד המגדלים – עתה לא מבנה בודד, אלא צבר מבנים ממחיש מייד מי הוא הגורם החשוב בעיר – העסקים; ומהו המקום החשוב ביותר – המע“ר. ערים אלו נבנו בשלוש טבעות עיקריות – המע“ר (מרכז עסקים ראשי) הבנוי ברובו ממגדלים, רובם מאוכלסים על ידי משרדים ומיעוטם על ידי מגורי יוקרה ומלונאות; העיר הפנימית הבנויה לגובה של 4-8 קומות; והפרברים בהם בתים צמודי הקרקע, חד משפחתיים בני קומה או שתיים המתפרסים עד האופק. בערים אלו ישנו יחס ישר בין גובה הבניה למרכזיות המיקום בעיר.
השנים שלאחר מלחמת העולם השניה הביאו לראשונה בניה לגובה עבור מגורי מעמד הביניים והשכבות המוחלשות, אך אלו התאפיינו בדר“כ בפרופורציות אופקיות, בשכפול וחזרתיות, ורובם מוקמו בשולי הערים. מסיבות אלו נעדרו כל תודעה של מרכזיות או חשיבות מיוחדת.
לאחר האטה מסויימת בבנייתם של מגדלים במהלך שנות ה-80, החלו שוב ערים לאמץ מדיניות של בניה לגובה כדרך להביע את עוצמתן הכלכלית במסגרת התחרות הגלובלית על הון, עסקים ותשומת לב בזירה הבינלאומית. כך למשל דובאי ביססה את חדירתה אל התודעה הבינלאומית בין היתר על ידי בניית המלון הגבוה בעולם (בורג‘ אל ערב היה המלון הגבוה ביותר בעת הקמתו והיום הוא המלון הרביעי בגובהו בעולם) והמגדל הגבוה בעולם (בורג‘ חליפה).
בערים היסטוריות פועלים שני כוחות מנוגדים הפועלים לקביעת מיקומם של מגדלים. השאיפה לשמר את העיר ההיסטורית ואת הרקע שלה דוחפים את המגדלים לקצוות העיר, כפי שקורה בפריז למשל. ואילו שאיפה לחזק את מרכז העיר כלכלית ובעיקר סמלית דוחפת לייצר מרכז כובד ויזואלי בולט בו או בסמוך לו, כפי שמתקיים לעיתים בערי צפון אמריקה. השפעתם של שני כוחות אלו על פריסת המגדלים בעיר מוצגת בגרף מס‘ 1.
במסגרת הגאות בבניית מגדלים, ניתק בערים רבות הקשר בין גובה הבניה לבין חשיבות מיקומם או השימושים המאכלסים אותם. בערים רבות במזרח אסיה, הבולטות שבהן הם סינגפור, הונג קונג ושנחאי הבניה לגובה מהווה חלק נרחב מהבניה למגורים, לצד משרדים, מסחר ותיירות והיא אינה מוגבלת למיקומים מרכזיים בערים. נדמה שמגמה זאת נכונה גם בישראל.
ציפוף
זה מביא אותנו לסיבה השנייה וכנראה הנפוצה ביותר בימינו לבניה לגובה – ציפוף. לכאורה הבניה לגובה מאפשרת לבנות צפוף יותר ולנצל את משאב הקרקע טוב יותר. הטענה פשוטה – אם נבנה על מגרש מסוים בניין בן 20 קומות, הוא יהיה צפוף פי שניים ממבנה דומה בן 10 קומות על אותו המגרש. בפועל הדברים לא כה פשוטים. בערים הצפופות ביותר במערב – פריז, אתונה וברצלונה חיים מרבית התושבים בבניינים בני עד 8 קומות בצפיפות של כ-20,0000 תושבים/קמ“ר, 17,000 תושבים/קמ“ר ו-16,000 תושבים/קמ“ר בהתאמה. זאת בהשוואה לתל אביב, ירושלים, ונתניה בהן הצפיפות לא גבוהה מ-7,000 תושבים לקמ“ר.
ערים אלו מצליחות להיות צפופות למרות מגבלות הגובה בהן משתי סיבות עיקריות: חלק גדול משטחם מוקצה למגורים וחלק קטן יחסית לדרכים, מבני ציבור ושטחים פתוחים; בשטחים המיועדים למגורים נבנים בניינים בתכסית גבוהה, אלו מאפשרים לבנות יותר בכל קומה וכך להשיג צפיפויות משמעויותיות ללא בניה לגובה.
אולם, לשיטת בניה זאת שתי מגבלות חשובות: הראשונה – היא תלויה בתכנון והקצאת שטחים מוקדמת. קשה מאוד להגדיל את שיעור השטחים המיועדים למגורים במרקם בנוי קיים. במרקמים קיימים ניתן לצופף בעיקר על ידי הגדלת הצפיפות במגרשים עצמם, מה שמחייב עליה לגובה.
המגבלה השניה קשורה ליכולת לצופף באמצעות בניה מרקמית בתחום מגרש או בלוק נתון. טיפולוגיות הבניה היעילה ביותר מבחינת תכסית היא בלוק המוקף ברחובות מכל צידיו כשהבינוי נבנה בהיקף הבלוק, ובמרכזו חצר פתוחה. טיפולוגיית חצר זאת אפקטיבית מאוד והיא נפוצה מאוד, במגוון צורות, בערים כמו פריז, אתונה וברצלונה, ובעצם ברוב המרקמים הבנויים שנבנו לפני המאה ה-20 ברחבי העולם. החצר הפנימית היא זאת המאפשרת הכנסת אור ואוויר לחלק האחורי של המבנים. אולם, ככל שהבניין גבוה יותר, נדרשת לו חצר גדולה יותר כדי לאפשר הכנסת אור טבעי ואוויר צח לקומות התחתונות ולחצר עצמה. ככל שגדלה החצר ביחס לשטח המגרש, קטנה תכסית הבינוי ובהתאמה יעילות הציפוף של טיפולוגיה זאת. לכן הגובה המקסילי בטיפולוגיה זו לא עולה על 8 עד 10 קומות. אלו מאפשרים בניה של כ-700% בניה לכל היותר (כלומר השטח הבנוי הוא פי 7 משטח המגרש). לכן במקרה ונדרשים, מכל סיבה שהיא, היקפי בינוי גבוהים יותר במגרש, אין בדרך כלל מנוס מבניית מגדל.
ערך הקרקע
כאן אנחנו מגיעים לסיבה הנוספת לבניה לגובה והיא ניצול ערך הקרקע. לפי מודל עקומת השכירות (Bid Rent Theory), ערך הקרקע הוא ביחס הפוך למרחק ממרכז העיר – ככל שהמיקום מרכזי יותר, קיים ביקוש גבוה יותר לקרקע ולכן ערכה גבוה יותר. מכיוון שעלות הבניה דומה ללא קשר למיקום בתוך העיר, ככל שמתקרבים למרכז העיר על היזם לבנות היקפי בניה גדולים יותר על מנת לממן את ערך הקרקע. כפי שצויין לעיל, מעל היקפי בניה מסוימים, קשה מאוד להסתפק בבניה מרקמית ונוצר לעיתים הצורך בבניית מגדל.
הפוך הדבר בפרויקטי התחדשות עירונית כפי שהם באים לידי ביטוי בישראל. בישראל מחיר הקרקע ליזם בפרויקט פינוי בינוי הוא המחיר שנדרש כדי לפנות את הדיירים הקיימים ולבנות עבורם בינוי חדש הכולל דירה גדולה יותר מזאת שהייתה ברשותם (וכן תמורות נוספות הכוללות ברגיל מרפסת, חניה צמודה ולעיתים מחסן). כלומר עלות הקרקע מתבטאת בעלות בניה. ככל שהיחס בין עלות הבניה למ“ר לבין ערך הקרקע נמוך יותר, כך נדרשת בניה בהיקפים גדולים יותר כדי להגיע לכדאיות כלכלית. נבהיר: נניח שבבניין המיועד פינוי בינוי בנויות 10 דירות וכי על היזם לבנות עבור בעלי הדירות דירות חדשות בעלות כוללת של 10 מיליון ש“ח. נניח גם שעלות בנייתה של כל דירה נוספת הוא 1 מיליון ש“ח. אם ניתן למכור כל דירה חדשה ב-1.5 מיליון ש“ח, תדרשנה הקמה של סה“כ 30 דירות (10 דירות לבעלי הדירות הקיימות ועוד 20 דירות חדשות) כדי לכסות את עלות הפרויקט. כלומר מכפיל של 1 ל-3 (3 דירות חדשות על כל דירה ישנה). לעומת זאת, אם ניתן למכור כל דירה חדשה ב-2 מיליון ש“ח תדרשנה בנייתן של 20 דירות בלבד ( 10 דירות לבעלי הדירות הקיימות ועוד 10 דירות חדשות) כלומר מכפיל של 1 ל-2.
כלומר, בפרויקטים של פינוי בינוי בישראל ככל שמתרחקים ממרכז העיר וערך הקרקע (כלומר, גם הערך בו ניתן למכור דירות) יורד, גדל המכפיל ונדרש לבנות היקפי בניה גדולים יותר כדי לכסות את הוצאות הפרויקט. בירושלים נדרש מכפיל של 2.5-3.2 במרכז העיר ומכפילים של 4-6 בשולי העיר. כלומר, בפרויקטים של התחדשות עירונית, שיקולי כדאיות כלכלית דוחפים לבנות גבוה יותר בהיקף העיר מאשר במרכזה.
גם כאן פועלים במקביל שני כוחות בכיוונים הפוכים – בבניה במגרשים ריקים או במגרשים בהם אין המדובר בפרויקט פינוי בינוי רגיל, גובה הבניה גדל ככל שמתקרבים למרכז העיר; ואילו בפרויקטים של פינוי בינוי, גובה הבניה גדל ככל שמתרחקים ממרכז העיר. השפעתם של כוחות אלו על חתך העיר מופיעה בגרף מס‘ 2.
תכסית
לעיתים ההחלטה לבנות לגובה קשורה דווקא לרצון להקטין את תכסית הבינוי במגרש וזאת כדי להקצות שטח קרקע לשימושים אחרים כגון גנים, כיכרות, מבני ציבור או דרכים, או כדי להמנע מפגיעה במבנה המיועד לשימור. הקטנת התכסית מחייבת בתורה הגבהת הבניין על מנת לאפשר את היקפי הבניה המבוקשים. שיקולים אלו קיימים בעיקר במרכזי ערים צפופים והיסטוריים ופחות בשכונות חדשות הממוקמות בהיקפה. דוגמא לכך הוא פרויקט ברמת גן במסגרתו על חלק ממגרש תחנת המשטרה נבנה מגדל בן 34 קומות שמרכז אליו את זכויות הבניה של כלל המגרש. זאת תמורת שימור בניין המשטרה המנדטורי (מסוג מצודת טגארט) ושיקומו על חשבון היזם.
ראינו אם כן כי הסיבות השונות לבניה לגובה משפיעים על מיקום הבניה לגובה. בניה הנועדה לשדר מסר של עוצמה, שלטון או קדימות בהיררכיה תבנה בדר“כ במרכז העיר, כך גם בניה הנובעת משיקולי ניצול ערך הקרקע או שימור. לעומתן, בניה משיקולים של הגנה והפגנת עוצמה תמוקם בדר“כ בהיקף העיר, במיוחד בבניית קדם מודרנית. במקרה הישראלי הייחודי, בפרויקטים של התחדשות עירונית, ככל שמתרחקים ממרכז העיר, כך יהיה הכרח לבנות יותר לגובה. בירושלים נראה כי קיימת סיבה נוספת והיא הצורך בשמירה על איזון דמוגרפי בשכונות השונות בעיר.
מגדלים בערים היסטוריות: אירופה
ערים רבות מתמודדות עם סוגיות הבניה לגובה. בהכללה גסה ניתן לחלק את הערים בהן קיימת בניה לגובה לשלוש קבוצות עיקריות: בניה לגובה במרכז העיר – דגם זה נפוץ בעיקר בצפון אמריקה; בניה לגובה בחלקים נרחבים מהעיר – דגם זה נפוץ בעיקר במזרח אסיה; קונפליקט בין בניה לגבוה לבין שימור המורשת הבנוי – קונפליקט זה קיים בערים רבות בעולם, אך בולט במיוחד באירופה, בה ערים היסטוריות רבות מתמודדות עם המתח שבין שימור המורשת הבנויה, בדגש על קו הרקיע העירוני, לבין הצורך בפיתוח עירוני. ערים שונות אימצו קווי מדיניות שונים להתמודדות עם מתח זה.
את הבינוי לגובה באירופה ניתן לחלק לשני גלים עיקריים. הראשון החל במסגרת מאמצי השיקום האינטנסיביים של היבשת ההרוסה שלאחר מלחמת העולם השניה. גל זה הגיע לשיאו בשנות ה-60 וה-70 של המאה ה-20 על רקע המחסור בדיור ועליית התכנון המודרניסטי והסתיים ברובו עד שנות ה-80. הגל השני החל במהלך שנות ה-90 ונמשך עד ימינו והוא מתאפיין במגמות של גלובליזציה, ותחרות בין ערים תוך נסיון להשפיע על דימוי העיר.
יזמים, בעלי הון, פוליטיקאים ומתכננים רבים רואים בבנייה לגובה כלי להתחדשות עירונית, יצירת דימוי של כח ושגשוג, ופיתוח צפוף ועירוני המשתמש במשאב הקרקע ביעילות, מצמצם פרבור, ומפנה קרקע לשימושים ציבוריים. אולם, בערים רבות באירופה נתקלה מדיניות בניית המגדלים בהתנגדויות רבות מצד תושבים, אנשי מקצוע בתחומי התכנון והשימור, וגופים כגון UNESCO. אלו סבורים כי הבניה לגובה, לצד בעיות חברתיות ואקולוגיות, פוגעת באופי של מרכזי הערים ההיסטוריות המתאפיינים בבנייה נמוכה, ואשר מעל לקו הרקיע שלהם בולטים אך מעט מבנים אייקוניים, בעלי חשיבות היסטורית וסמלית, כגון צריחי כנסיות, קתדלרות, ומבני ממשל למיניהם.
ערים שונות פיתחו אסטרטגיות שונות להתמודדות עם המתח בין שימור המורשת הבנויה, קו הרקיע והדימוי העירוני לבין הצורך לפתח את העיר. את האסטרטגיות שפיתחו הערים השונות ניתן לחלק לשלוש קבוצות עיקריות:
בנייה לגבוה בחלקים נרחבים בעיר, לרבות במרכזה – באסטרטגיה זו בחרו ערים כמו לונדון, רוטרדם, מוסקבה ואיסטנבול.
המנעות מבנייה לגובה – זו נפוצה בעיקר בדרום אירופה, באתונה, רומא, סיינה, פירנצה ועד לאחרונה גם ברצלונה, אך גם בערים צפוניות כגון קופנהגן ואוסלו.
הפרדה מרחבית בין בניה לגובה לבין הגרעין ההיסטורי של העיר – גישה זו נפוצה בערים כגון פריז, וינה ואמסטרדם. ישנן גם ערים שטרם גיבשו עמדה סדורה ביחס למיקומם וגובהם של מגדלים בתחומן.
לונדון
מדיניות התכנון בלונדון עברה מספר גלים לאורך המאה ה-20. במשך מאות שנים הייתה קתדרלת סנט פול המבנה הגבוה בעיר. בנייתם של שני מבנים גבוהים ממנה שהסתירו את המבטים אליה מכיוון התמזה, הובילו לחקיקה ב-1937 שהגבילה את גובה הבניה במרכז העיר במטרה להגן על המבטים ועל הרקע של הקתדרלה ושל מגדל לונדון. במשך העשורים שלאחר מלחמת העולם השניה נבנו מספר מגדלים ברחבי העיר (אך לא במרכזה), ובשנות ה-80 תוכננו פרויקטים כגון קנארי וורף (Canary Wharf) לבניית מתחמי מגדלים באזורים שונים בעיר, אך שוב, לא במרכזה.
בשנות ה-90, בעיקר בהנהגתו של ראש העיר דאז, קן ליווינגסטון, חל שינוי במדיניות העירונית. מתכנני העיר החליטו, בניגוד לנהוג ברוב ערי אירופה, לקדם הקמתם של מגדלים בלב העיר ההיסטורית. במהלך הדיון הציבורי הושמעו רק מעט טיעונים בדבר ציפוף ושיקולים כלכליים שחייבו לכאורה הקמת המגדלים. הטיעונים העיקריים שהושמעו הם כי בניה לגובה ”הולמת“ את מרכז לונדון וכי היא דרושה כדי לשוות לה תדמית של עיר עולם ומרכז כלכלי הבולט באירופה. ראש העיר ציין כי על לונדון ”לשאוף לשמיים“ והתכוון לכך לא רק בצורה מטאפורית.
מאז הוקמו עשרות מגדלים בליבה של העיר לרבות ”הגרקין“, ”השארד“ ורבים נוספים. אלו מקנים לעיר בהדרגה חתך הדומה לזה המאפיין ערים צפון אמריקאיות כגון לוס אנג‘לס ויוסטון. נכון לשנת 2015 נבנו, היו בשלבי בניה או בתכנון מעל 400 מגדלים בכל רחבי העיר. בראיון למגזין דהמרקר משנת 2019 הצדיק מהנדס העיר לשעבר של הסיטי של לונדון, פיטר ריס, את הבניה לגובה כך: "למעשה, אני לא מעריץ גדול של גורדי שחקים. את המגדלים הגבוהים בסיטי תכננתי כמפלט אחרון, משום שלא היתה ברירה. לתפישתי, בניינים גבוהים בעיקר גורמים נזק למרחב העירוני“. הוא גם הוסיף כי "ערים רבות בעולם מאמינות שאם הן ישנו את קו הרקיע שלהן — הן ייתפשו כערים מצליחות יותר. דובאי או פרנקפורט, למשל, הן ערים שבנו מגדלים רק בגלל אגו גדול והערכה עצמית נמוכה, ומתוך אמונה שגורדי שחקים יסייעו לשנות את התדמית שלהן.“ ריס מגן על הקמתם של המגדלים במרכז לונדון, אך מצר על אישורם של מגדלים נוספים בכל רחבי העיר.
איסטנבול
העיר העתיקה באיסטנבול מוכרת כאתר מורשת עולמית, כולל אזור תווך (buffer zone) ממערב לה. בעיר ובאזור התווך קיימות מגבלות חמורות על גובה הבניה שאכן נשמרות. אך בכל זאת, מאויימת העיר העתיקה על ידי פיתוח מספר מקבצי מגדלים בהיקפה המייצרים מנקודות תצפית מסוימות רקע חדש לעיר. רקע זה זה מטשטש את קו הרקיע של העיר ואת המינרטים של הגיה סופיה, המסגד הכחול וארמון טופקאפי.
פריז
מעל פריז מתנשא במשך 130 השנים האחרונות מגדל אייפל. המגדל שבנייתנו נתקלה בהתנגדות רבה ובטענה שישפיע לרעה על קו הרקיע העירוני וישנה את אופיה, היה להצלחה מסחררת והפך עם השנים לסמל העיר פריז וגאוות תושביה. ראוי לציין כי חלק משמעותי בהפיכתו לסמל העיר כרוך בכך שבמשך שנים היה המגדל היחידי בה. לו היו נבנים בפריז מגדלים רבים במקבץ בדומה לערים צפון אמריקאיות, היה נבלע המגדל בקו הרקיע הצפוף וספק אם היה זוכה למעמד האייקוני לו זכה ברחבי העולם.
לאחר מלחמת העולם השניה החלה בנייתם של מגדלים רבים, בעיקר בהיקף העיר. אלו כללו את רובע העסקים בלה דפנס, מגדלי מגורים בפרברי העיר ומספר מגדלים בודדים בעיר עצמה. במהלך שנות השישים והשבעים הלכתה וגאתה בעיר ההתנגדות לבניית מגדלים בעיר וסביבה. המגדלים נתפסו כזרים לאופיה של העיר, פוגעים ביופיה, נטולי נשמה, ובמקרה של מגדלי המגורים בפרברים, גם גורמים לתופעות חברתיות שליליות. ב-1977 בהשפעת התנגדותו של נשיא צרפת דאז ואלרי ז'יסקר ד‘אסטן (Valéry Giscard d’Estaing), אימצה פריז קוד תכנון שאסר בנייתם של מגדלים בתחומה והגביל את הבניה בעיר לגובה של 25 מ‘ במרכז העיר ו-37 מ‘ בשאר חלקיה. קוד זה נשאר בתוקפו במשך שלושה עשורים. במהלך תקופה זו הופנתה כל הבניה לגובה לרובע העסקים לה דפנס. כך נוצרה הפרדה ברורה בין מרכז העיר ההיסטורי ששמר על אופיו וגובהו, לבין אזור עסקים בפאתי העיר שבו הותרה בניה כמעט ללא הגבלות. יוצא דופן הוא פרויקט הספריה הלאומית שנבנתה ברובע מסנה (Masséna) שנחנכה בשנת 1996 והכוללת ארבעה מגדלים.
הסכמה זו החלה להשחק בתחילת המאה ה-21, כשאדריכלים מפורסמים, יזמים ונבחרי ציבור ביקשו לשקול מחדש את איסור הבניה לגובה בעיר. לאחר דיונים ציבוריים נרחבים וארוכים הוחלט להגדיר מספר מצומצם של מתחמים בשולי העיר בהם תותר בנייתם של מגדלים. למרות שינוי מדיניות זה, פריז עדיין שומרת על המרכז ההיסטורי שלה בגובהו כפי שהתקבע במאה ה-19 ומתירה בניה לגובה באזורים ספורים בשוליה.
וינה
בוינה כמעט ולא נבנו מגדלים עד לשנות התשעים. אולם החל מעשור זה צצו יוזמות רבות לבנייתם של מגדלים ברחבי העיר. אלו אושרו באופן פרטני ללא מסגרת תכנונית כוללת שהגדירה היכן רצוי ולא רצוי לבנות מגדלים. בשלב מסוים התכוונו מתכנני העיר לאפשר הקמתם של מגדלים בצמתים מרכזיים במרכז העיר, לרבות בסמוך לגלעין ההיסטורי שלה – הרובע הראשון. רובע זה נכלל ברשימת אתרי המורשת העולמית המוגנים על ידי UNESCO, וזאת הביעה דאגה רבה מההשפעה לרעה של בניית המגדלים על אופיו. בשלב מסוים איימה UNESCO להסיר את העיר מרשימת אתרי המורשת לאור התכנון להקמתם של מגדלים שלדעתה איימו על אופיו של הרובע הראשון. לאור הלחץ הציבורי בנושא גיבשה וינה בשנת 2002 מדיניות לבניה לגובה שהגבילה משמעותית את האזורים המותרים לבניה לגובה בעיר, והפנתה את עיקר המאמצים לרובע ה-22 של העיר המחובר היטב לעיר ההיסטורית אך מופרד ממנה על ידי נהר הדנובה. וינה, במאמץ שלה לשדר תדמית של עיר מצליחה, מרכז עסקי משגשג ומקום שטוב וקל לעשות בו עסקים, עודנה חשה את הצורך להקל בהגבלות על הבניה לגובה ופרסמה בשנת 2014 עדכון למדיניות הבניה לגובה שאינו קובע מיקומים ספציפיים להקמת מגדלים, אך מציע רשימת קריטריונים ש-UNESCO מצאו כמטרידים.
אתונה
מרבית הבניה באתונה היא עד 8 קומות. חוק התכנון המקומי מגביל את הבניה ל-12 קומות מתוך מגמה למנוע הסתרת מבטים לעבר הפרתנון שעל פסגת האקרופוליס. למביט מלמעלה נדמית העיר כמרבד שטוח ממנו בולטות רק פסגת האקרופוליס ומספר גבעות טבעיות נוספות. באמצעות מדיניות זו מבטיחה אתונה את הדומיננטיות של האקרופוליס בקו הרקיע העירוני במה שהפך להיות סמלה של העיר ואתר התיירות העיקרי בה.
רומא
איטליה היא לא ארץ הידועה במגדליה. בכל המדינה קיימים רק כמה עשרות מגדלים הגבוהים מ-100 מ‘ (23 נכון ל-2010), רובם במילאנו וטורינו ורק מספר מגדלים ספורים ברומא, כולם ממוקמים הרחק ממרכזה. המבנה הגבוה בעיר הוא כיפת הקתדלרה של סנט פיטר שבותיקן שגובהה 138 מ’ ובעיר קיים חוק בלתי כתוב שאף מבנה לא יתנשא מעליה.
מגדלים בעיר היסטורית: ירושלים
ראוי לשים לב להבדל המשמעותי בין ההתפתחות המרחבית של ירושלים ביחס לערים טיפוסיות באירופה. עיר היסטורית טיפוסית באירופה התפתחה מתוך עיר ימי בינמית מוקפת חומה. בהדרגה התפשטה העיר אל מחוץ לחומות על ידי הקמתן של שכונות חדשות לאורך הדרכים המובילים לעיר וביניהן ותוך בליעתם של כפרים סמוכים. בהמשך פורקו חומות העיר העתיקה כך שנוצר מרקם עירוני רציף. במהלך המאה העשרים המשיכה להתפתח העיר תוך בניית שיכוני פועלים, ופרברים בהיקף העיר. ניתן לחלק ערים אלו לשלוש טבעות – גלעין העיר, העיר ההיסטורית, ושאר העיר.
בירושלים התפתחה העיר בצורה מעט שונה. ראשית היציאה מן החומות התרחשה בשלב מאוחר יותר מאשר רוב הערים האירופאיות והחלה רק באמצע המאה ה-19. תפיסות התכנון המנדטוריות שתקפות במידה רבה עד ימינו, קבעו שיש לשמור את העיר העתיקה כאובייקט נפרד מהנוף על ידי יצירת רצועת חיץ פתוחה המקיפה את העיר ועל ידי הגבלות בניה חמורות ברכסי הר הצופים והר הזיתים שממזרח לה. הטופוגרפיה ההררית הדגישה את ההפרדה בין העיר העתיקה לשאר חלקי העיר. אלו הובילו לכך שהמע“ר הירושלמי התפתח לא בצורה היקפית סביב העיר העתיקה, אלא בעיקר סביב רחוב יפו. חלוקת העיר לאחר מלחמת העצמאות, תוך הרס חלקו המזרחי של המע“ר בממילא הובילה להתפתחות שני מע“רים נפרדים זה מזה – המע“ר המערבי סביב חלקו המערבי של רחוב יפו, והמע“ר המזרחי מצפון לעיר העתיקה סביב הרחובות סולטאן סולימאן וסלאח א-דין. האופי הדמוגרפי המיוחד של העיר גרם להתפתחות מע“ר שלישי, סביב רחוב מאה שערים ומלכי ישראל המשרת בעיקר את האוכלוסיה החרדית. נוצרו עם כך שלושה מע“רים המרוחקים אחד מהשני כמה מאות מטרים אחד מהשני בלבד אך פועלים בצורה עצמאית. מתוך השלושה, המרכז שסביב רחוב יפו הוא החזק יותר כלכלית ומשרת אוכלוסיה גדולה יותר.
עם כן, בעוד שבמרבית ערי אירופה, המרכז ההיסטורי של העיר מתפקד גם כמרכז הכלכלי והתחבורתי של העיר, בירושלים ישנה הסטה בין שני התפקודים, כך שהמרכז ההיסטורי נמצא בעיר העתיקה בעוד שהמרכז העסקי והתחבורתי מרוכז סביב צומת הרחובות המלך ג‘ורג' ויפו. צומת זו היא מפגש בין שני הצירים המרכזיים בעיר וגם אחד הקודקודים של המשולש הירושלמי המפורסם. להפרדה תפקודית זו יש חסרון בכל הנוגע לחידוד המרכזיות של העיר העתיקה בחיים העירוניים אך יתרון שמפחית את עצמת המתח בין פיתוח ובניה לגובה לבין שימור המורשת הבניה.
תכנית מתאר 62 משנת 1959 היא תכנית המתאר המקיפה, וזו שעודנה בתוקף, אשר הגדירה את תבנית הבניה בעיר במשך מרבית הזמן מאז הקמת המדינה. התכנית הגדירה גובה בניה של עד 4 קומות לכל שימושי המגורים, המסחר והתעשייה, אך לא הגדירה גובה מקסימלי למבני ציבור. בהמשך למגמות התכנון המנדטוריות הייתה זאת תכנית שביקשה לשמור קו רקיע צנוע שאינו מתחרה בטופוגרפיה הירושלמית ולא בצריחי הכנסיות, המסגדים והמוסדות הבינלאומיים. עם זאת, התכנית הציעה, גם כן בהמשך לתכניות המנדטוריות, להרוס חלקים נרחבים מהמרקם ההיסטורי של העיר, לרבות שכונות נחלאות, ימין משה, נחלת שבעה ובית ישראל.
תכנית האב משנת 1968 שהושלמה לאחר איחוד העיר והגדלת שטחה המוניצפלי פי 3, הציעה חזון שונה לעיר. תכנית האב הציגה חזון השואב השראה מרעיונות ההתחדשות העירוני מבית מדרשם של הברון האוסמן ולה קורבוזיה בפריז, ורוברט מוזס בניו יורק. התכנית הציעה הרס נרחב של חלקים נכבדים במרכז העיר במטרה להקים מחלפים וכבישים מהירים בלב העיר, להרחיב את הדרכים הראשיות כמו הרחובות יפו, הלל, יחזקאל ואגריפס לשדרות רחבות רבות מסלולים בלב העיר ולהקים לצידן סדרה של מבנים מודרניים רבי קומות ומרובי שימושים. מבנים כמו מרכז כלל, מגדל העיר, בתי רג‘ואן ובית עיני מהווים דוגמאות לסוג זה של פיתוח שתוכנן להבנות לאורך שדרות אלו. אמנם תכניות סטטוריות הרחיבו את תוואי הדרכים האלו בחלקן, אך ברובן הגדול תכניות אלו לא בוצעו מעולם.
איחוד העיר ב-1967 הביא עימו גל חדש של יוזמות לבניה לגובה. גל זה הגיע לשיאו בשנות ה-70 וה-80. לצד הרצון לפתח את העיר ולמקסם רווחים, חלק מהיוזמות עסקו ברצון להעניק לעיר אייקונים חדשים. מספר מגדלי תצפית בגבהים של 120 עד 250 מ‘ ובצורות שונות לרבות חרוט הדומה לבניין ”המחט“ בסיאטל, מנסרות גאומטריות שונות ואף מגדל בצורת מנורת בית המקדש שהיה אמור להתנשא לגובה של 228 מ‘ הוצעו ונדחו כולן לאור התנגדות ציבורית וקשיים כלכליים במימושן. דוד קרויאנקר מציין 42 יוזמות לבניית מגדלים, רובן הגדול במרחב המשתרע בין העיר העתיקה לגן סאקר. מרבית התכניות נדחו ועד סוף שנות ה-80 נבנו רק מגדלים בודדים במרכז העיר.
אחת מאותן יוזמות קראה להקמתו של מגדל בן 20 קומות במקום מלון פאסט, בסמוך לכיכר צה“ל של ימינו ובמרחק של פחות מ-30 מטרים (!) מחומות העיר העתיקה. יוזמות אחרות ביקשו להקים מגדלים במגרש הרוסים, בסמוך לבית החולים האיטלקי, בגן העצמאות, בצמוד למלון המלך דוד, לאורך רחוב יפו ובאזורים נוספים במרכז העיר. חלק מהיוזמות שנדחו, נבנו בשני העשורים האחרונים או שנמצאים כיום בשלבי תכנון, כגון מגדל סיידוף, מתחם מפא“י, מתחם בנין ומתחם כי“ח-עץ חיים.
קרויאנקר מצביע על הבעייתיות במגדלים החדשים: צריחי הכנסיות, המסגדים ומבני ציבור כגון ימק“א, אוגוסטה ויקטוריה ובית החולים האיטלקי מתאפיינים בפרופורציות של כ-1:6. כלומר גובה המגדל גדול פי 6 מרוחבו. אלו מקנות למגדלים מראה צר ואלגנטי. אולם, המגדלים המודרניים, שגובהם הוגבל בשל רגישותם הנופית זקוקים לשטח קומה גדול ככל האפשר ולכן מתאפיינים בפרפורציות גוציות יותר של 1:3 או 1:4. אלו מייצרים כובד, גושיות וחוסר אלגנטיות.
בסוף שנות ה-90 החלו מוסדות התכנון בעיר בהכנת תכנית מתאר חדשה לעיר – תכנית מתאר 2000. התכנית ביקשה לגבש לראשונה מאז שנות ה-60 מדיניות תכנון כוללת לעיר. בהקשר לעניינה של עבודה זו התכנית התייחסה ליחס שבין שימור המורשת הבנוי לבין הבניה לגובה באמצעות שתי דרכים משלימות. הראשונה, קביעת דרכים להבטחת שימור המורשת הבנויה והשניה, הגדרת מיקומים וקריטריונים לבניה לגובה.
ההתייחסות לשימור המורשת הבנויה התבטאו בהגדרת אזורים עליהם חלים הגבלות בניה שונות בהתאם לרגישות ההיסטורית והנופית שלהם. הגבלות שונות הוגדרו עבור העיר העתיקה, לרבות ברצועות של 75 מ‘ ו-150 מ‘ מחומותיה; בעיר הקדומה שמדרום לה (עיר דוד והר ציון) ומצפון לה (מע“ר מזרח – שכונות באב א זהרא ואמריקן קולוני); ובעיר ההיסטורית שכללה את כל השטח הבנוי של העיר שנבנה עד 1948.
בנוסף הגדירה התכנית את אגן העיר העתיקה – אזור הנמתח מרכסי הר הצופים והר הזיתים במזרח ועד רחובות קרן היסוד והמלך ג‘ורג' במערב, אשר גבולותיו חופפים באופן כללי את חלקו הצפוני של אגן הניקוז של נחל הקדרון ונחל בן הינום. באזורים אלו נאסרה הבניה לגובה. בנוסף התכנית קבעה סדרה של נקודות מבט לשימור, מנקודות ציון בעיר אל העיר העתיקה (למשל מהר הזיתים ומהר הצופים) ומהעיר העתיקה החוצה.
ההתייחסות לבניה לגובה באה לידי ביטוי אף היא בנספח תבנית הבניה. הנספח מגדיר ברוב אזורי העיר בניה בגובה של 4-8 קומות בלבד. באזורי התעסוקה בהר חוצבים וסביב מחלף בייט (בתפר שבין גבעת רם, בית הכרם, בית וגן וגבעת מרדכי) קבע הנספח מגבלת גובה של 18 ו-12 קומות בהתאמה.
התכנית ייחדה רק אזור מסוים במרכז העיר לבניה משמעותית לגובה. בארבעה מקבצים לאורך הרחובות יפו (בין רחוב נורדאו לרחוב המלך ג‘ורג') ולאורך רחוב המלך ג‘ורג' (בין רחוב המעלות לרחוב אגרון) קבע הנספח בניה לגובה של 18-24 קומות. מיקומים אלו נקבעו לאור השיקולים הבאים – מיקום מרכזי בעיר, צמידות לצירים ראשיים בעיר (שתוכננו כבר אז כצירים למערכות תחבורה עתירות נוסעים), לאורך קווי רכס, ומחוץ לאגן העיר העתיקה.
כך עיצבה התכנית גישה היברדית לנושא הבניה לגובה המציעה מחד אזור תעסוקה ותעשיה המרוחק ממרכז העיר, בדומה לאזור לה דפנס בפריז והרובע ה-22 בוינה. ומצד שני, מקבץ מגדלים בלב המע“ר הכללי בדומה לגישה שאימצו לונדון ופרנקפורט (מפה מס‘ 1).
מחקר השוואתי שביקש להציע אסטרטגיה עירונית למיקום מגדלים בעיר וילנה ניתח חלופות שונות כפי שנצפו בערים שונות באירופה. המחקר זיהה שמונה חלופות עקרוניות ודירג אותן באמצעות ניתוח SWOT, חוות דעת מומחים ובאמצעות שיטת SAW. מעניין לציין כי המחקר בחר חלופות דומות לאלו שקבעה תכנית המתאר לירושלים – מקבץ מגדלים באזור פרברי כמו לה דפנס או הר חוצבים ומקבץ מגדלים במרכז עירוני חדש בקרבה למרכז ההיסטורי.
שני מוקדי הבניה לגובה על רקע שאר אזורי העיר בהם תוכננה בנייה של עד 8 קומות היו צפויים לייצר נקודת מוקד עירונית בולטת במרכז העיר ואחת משנית (במיקום ובגובה) בהר חוצבים. אך עיון בהוראות התכנית מגלה מציאות אחרת.
סעיף 4.5.2 י“ג קבע כך: ”בכל האזורים המסומנים בתשריט כאזור מגורים עירוני, בתכנית להתחדשות עירונית, לא יחולו הוראות סעיף 5 (טבלת זכויות והוראות הבניה). היקף הבניה והוראות הבניה יקבעו בהתאם לגודל המגרש, היקף הפינוי ושיקולים תכנוניים נוספים.“
במילים פשוטות, בכל מקרה שתוגש תכנית לפינוי בינוי לא יחולו הוראות נספח תבנית הבינוי וניתן יהיה לקבוע גובה אחר בהתאם לשיקולים תכנוניים שונים, ובמשתמע – שיקולי כדאיות כלכלית המחייבים שהיקף הבניה יקבע לפי המכפיל הכלכלי הנגזר מהיחס שבין מספר הדירות הקיימות לשטח המגרש, עלות הבנייה וערך הקרקע באזור. סופו של דבר, מאמץ רב הושקע בהגדרת תבנית בניה רצויה לעיר הכוללת התייחסות ברורה לבניה לגובה, אך היא אינה באה לידי ביטוי בשל שיקולים כלכליים ההכרחיים בפרויקטים של התחדשות עירונית.
בנוסף לסעיף זה שהתייחס לאזורים המיועדים למגורים, השאיר נספח תכנית הבניה מספר מתחמים לא למגורים כאזורים שבהם גובה הבניה ייקבע בתכניות כוללות, כלומר בתכניות אב או תכניות סטטוריות ספציפיות עבור אזורים אלו. בין האזורים נכללו אזורי התעשיה בגבעת שאול ותלפיות, מתחם הכניסה לעיר, קרית הלאום בגבעת רם, מתחם מלחה, ומתחם הר הצופים. בתכניות אב שקודמו בעשור השני של המאה ה-21 הוגדרו ברובם ככולם בניה לגובה בגבהים של 18 עד 40 קומות בעיקר לשימושי תעסוקה ומסחר, אך במידה הולכת וגוברת גם למגורים.
במהלך שנת 2016 אימצה הועדה המחוזית ירושלים מסמך מדיניות בנושא ציפוף לאורך צירי הרכבת הקלה. מסמך זה, ועדכונו משנת 2019 קבעו מדיניות לבניית מגדלים בגבהים של 18-30 קומות לאורך רוב צירי הרכבת הקלה.
למרות שתכנית מתאר 2000 מעולם לא הופקדה ולא נכנסה לתוקף, היא עודנה מהווה במידה רבה את מדיניות התכנון בירושלים. לאור התכנית, יחד עם התכניות המתחמיות לאזורי התעסוקה ומדיניות הציפוף לאורך הרכבת הקלה, אושרו בשנים האחרונות מאות (!) מגדלים ברחבי העיר. אלו צפויים לשנות מן היסוד את קו הרקיע העירוני, לטשטש את מרכזיותו של מרכז העיר וליצור קו רקיע כאוטי. דגם זה דומה לדגם שניתן למצוא בסינגפור, הונג קונג, שנחאי וערים אחרות ברחבי מזרח אסיה.
מעניין לבחון באלו שכונות אושרו או מקודמות תכניות לבניית מגדלים ובאלו לא (מפה מס‘ 2). בחינה זו מגלה לנו שתי תובנות מסקרנות:
ראשית, בשכונות הפלסטיניות לא ניתן כמעט למצוא בניה לגובה. לאור מורכבות הנושא וריחוקו מנושא העבודה לא נעסוק בו בעבודה זאת אך פטור בלא כלום אי אפשר. יש הטוענים כי היעדר בניה לגובה במזרח ירושלים נובע בעיקרו מאפליה תכנונית שנועדה למנוע התפתחות של התושבים הפלסטינים בעיר. יש בכך וודאי מן האמת אך ישנן סיבות נוספות, חשובות לא פחות. חלק ניכר מהשכונות הפלסטיניות נמצאות בתוך תחומי אגן העיר העתיקה בו נמנעה בניה לגובה עוד מימי השלטון הבריטי. מבנה הבעלות על הקרקע, היעדר רישומה והיותה של הבניה הפלסטינית בעיר בעיקר פרטית ולא מסחרית אף הם מפחיתים את ההתכנות לבניית מגדלים באזורים אלו. ראוי לציין כי בשכונות בית חנינא ושופעט בהן עוברת הרכבת הקלה, ולכן נכנסות תחת הגדרות מדיניות הציפוף לאורך הרק“ל, מקודמים כמה פרוייקטים לבניית מגדלים בני 18 קומות. גם העובדה כי בשתי השכונות קיים רישום קרקעות מסודר יותר מאשר בשאר חלקי מזרח העיר מסייעת בוודאי לכך.
התובנה השניה, שהיא רלוונטית יותר לענייננו היא שהבניה לגובה במערב העיר מחולקת לשלוש טבעות. בטבעת הפנימית מתוכנן מקבץ מגדלים במרכז העיר, לאורך הרחובות יפו והמלך ג‘ורג'. בטבעת האמצעית הכוללת את שכונות המע“ר החרדי, נחלאות, מרבית המע“ר שממזרח לרחוב המלך ג‘ורג', רחביה, טלביה, המושבות וקטמון הישנה לא מתוכננת בניה לגובה. בטבעת החיצונית מתוכננים מגדלים בכל השכונות למעט השכונות החרדיות ושכונות שנבנו אחרי שנות התשעים ושתהליכי התחדשות עירונית טרם החלו בהם.
מה מיוחד בשכונות הטבעת האמצעית שדווקא בהן לא מתוכננים מגדלים? הסבר אפשרי הוא שכולן שכונות היסטוריות בהן חיה אוכלוסיה מדרג סוציו אקונומי גבוה. ערכי השימור של המבנים והיכולת של האוכלוסיה לנהל מאבקים ציבוריים על אופי שכונותיהם מונע הקמת המגדלים. עם זאת, בשכונת בית הכרם הנהנית ממאפיינים דומים לשכונות אלו כן מקודמות תכניות להקמת מגדלים. קיים הסבר אחר מדוע דווקא שכונות אלו לא חוו כמעט יוזמות לבניית מגדלים. חפיפה של שני החתכים המציגים את הכוחות הכלכליים הדוחפים להקמת מגדלים (גרף מס‘ 2 המובא כאן שוב), מייצרת חתך בעל שלוש פסגות – אחת במרכז העיר ושתיים בקצוותיה, תוך השארת עמקים ברצועת הביניים בין מרכז העיר לקצוות. זוהי סוגיה שזקוקה לעיון נוסף (גרף מס‘ 3).
פה זה לא אירופה – מתחים בלתי פתורים והזדמנויות מפוספסות
במסגרת העבודה ביקשתי לבדוק כיצד התמודדו לאורך השנים קובעי המדיניות בירושלים, אדריכלים ומתכננים עם המתח בין פיתוח כלכלי של העיר באמצעות בניה לגובה, ובין הרצון להגן על המורשת הבנויה של ירושלים. כיצד מתמודדות עם המתח הזה ערים דומות לירושלים ומה ניתן ללמוד מנסיונן.
למקבץ המגדלים המתוכנן לקום במרכז העיר פוטנציאל לייצר לעיר מרכז כובד ברור, בדומה לפרנקפורט, וינה וערי צפון אמריקה. עם זאת, מרכז הכובד הזה מחזק את המגמה של ההפרדה התפקודית בין המרכז ההיסטורי בעיר העתיקה לבין המרכז העסקי והתחבורתי סביב רחוב יפו, תוך המשך חיזוק השני ביחס הראשון.
קיומו של מרכז כובד עירוני המרוחק מהעיר העתיקה מפחית את הלחץ לפיתוח אינטסיבי בקרבה מיידית אליה, אולם, מיקומו ממערב לעיר העתיקה ובמרחק של פחות מק“מ ממנה משפיע לרעה על האגן החזותי שלה ובמיוחד מאיים ליצור רקע המאפיל עליה ו“בולע“ את הצריחים והכיפות של מסגדיה, כנסיותיה ובתי הכנסת שבה, במיוחד לצופים ממזרח, מנקודת התצפית בהר הזיתים – נקודה שהוגדרה לשימור ויזואלי בתכנית המתאר.
בקנה המידה המקומי התפתחה גישת תכנון המגדלים במרכז העיר תהפוכות במשך השנים. בתחילה הייתה שלילה מוחלטת של הקמת מגדלים במרכז העיר. גישה זאת השתנה לאחר 1967 אז צצו עשרות יוזמות להקמת מגדלים במרכז העיר שרובן נדחות עקב מחאות ציבוריות. מעט המגדלים שכן נבנו התייחסו למרקם הקיים במידה רבה של ביטול, תוך הריסת מבנים היסטוריים והשארת אזכורים מינמליים לקיומם; התעלמות מהמרקם המסורתי המתאפיין ברחובות צרים המוגדרים היטב על ידי דפנות בנויות בעלי חזיתות מסחריות, תוך העדפת מבנים מתכנסים עם מסחר פנימי והפרשי מפלסים בין חזיתותיהם לבין הרחובות המקיפים אותם; עבור דרך הבנה מחודשת בדבר חשיבות שימורם של מבנים ומרקמים היסטוריים ועד הבנה כי המבנים ההיסטוריים מאפשרים להקנות לפרויקטים החדשים ייחודיות, מקומיות, תחושה של אותנטיות שמתרגמים בסופו של דבר גם לערך כלכלי ליזמים.
מוסדות התכנון מצידם נכשלו בגיבוש אסטרטגיית תכנון קוהרנטית ברת קיימא. מגדלים אושרו או נדחו על סמך שיקולים פרטניים ולא לאור תפיסה כוללת. גם כשהיה נסיון לגבש תפיסה כזו במסגרת תכנית מתאר 2000, החילה אותה התכנית את זרעי הביטול של התפיסה אותה הציגה. למרות אישורם של מסמכי מדיניות חלקיים בדבר בניה לגובה בעיר, ניכר כי מוסדות התכנון עודם שופטים את הקמתם של מגדלים בצורה נקודתית בלבד, תוך שקילת היתרונות והחסרונות בסביבתם המיידית וללא התייחסות להיררכיה של אזורים שונים בה, קו הרקיע שלה כפי שנתפס מנקודות שונות בעיר ומחוצה לה ודימויה בעיני תושביה, המבקרים בה ובעיני כל העולם כולו שעיניו נשואות אליה כעיר הקדושה לשלוש הדתות המונותאיסטיות והנמצאת במוקד של סכסוך לאומי ודתי.
ובבניין ציון ננוחם.
אם אהבתם את מה שקראתם ואתם רוצים לקרוא עוד, אנא שתפו והירשמו לקבלת עדכונים בכל פעם שמתפרסם פוסט חדש. זה פשוט – רק להכניס כתובת דוא"ל בראש העמוד.
מקורות:
מאמרים, ספרים, הרצאות ומחקרים בעברית:
אלתרמן, רחל; בן שחר, דני, אלתרמן, דורון; דה-לה זרדה, תמר; לוין, איריס; בירנבאום, גליה. 2009. מגדלים כושלים: בעיית התחזוקה ארוכת הטווח במגדלי מגורים. המרכז לחקר העיר והאזור, חיפה.
ברין, אלדד. 2020. צמיחת המע“ר של ירושלים המזרחית. מכון ירושלים למחקרי מדיניות, ירושלים.
מינצקר, יאיר. חומה, גוף, מרחב: פירוז העיר האירופית במאות השמונה-עשרה והתשע-עשרה. זמנים: רבעון להיסטוריה, 119 (2012), עמ‘ 6-17.
קרויאנקר, דוד. 1988. ירושלים: המאבק על מבנה העיר וחזותה, דוד קרויאנקר, הוצאת זמורה-ביתן ומכון ירושלים לחקר ישראל, ירושלים.
קרויאנקר, דוד. 1988. חלום בהקיץ, ירושלים הלא בנויה. מגדל דוד, המוזאון לתולדות ירושלים. ירושלים.
קרויאנקר, דוד. 2005. רחוב יפו, ירושלים: ביוגרפיה של רחוב: סיפור של עיר. מכון ירושלים לחקר ישראל: כתר. ירושלים
כתבות:
האזרחי, יהודה. 1970. גם חדש גם ישן, מעריב, 30 בספטמבר 1970.
חסון, ניר. 2021. איך בונים בירושלים? קודם כל צריך להכיר את הנוסחה לשימור הרוב היהודי. הארץ, 13 באפריל 2021.
יעקובסון, מיכאל.2020. בונבוניירה אדריכלית נחשפת מחדש ברחוב הסואן והמזוהם של גוש דן. Xnet, 25 באוגוסט 2020.
כהן, עדי. 2019. אנשים לא באים בשביל דירה או עבודה. זו פשוט המסיבה הטובה בעולם. דהמרקר, 22 ביוני 2019.
מסמכי מדיניות:
עיריית ירושלים. תכנית מתאר 62, 1959
עיריית ירושלים. תכנית אב 1968. 1968
עיריית ירושלים. תכנית מתאר 2000, נספח מס‘ 1: תבנית הבניה בעיר. 2009
עיריית ירושלים. תכנית מתאר 2000, הוראות. 2009
מנור, עופר. מצגת תבנית הבניה בעיר. 2009
לשכת התכנון המחוזית. ירושלים. מדיניות הציפוף לאורך צירי הרק“ל. 2016
לשכת התכנון המחוזית. ירושלים. עדכון מדיניות הציפוף לאורך צירי הרק“ל. 2019
מאמרים וספרים באנגלית:
Charney, Igal, and Gillad Rosen. 2014. Splintering Skylines in a Fractured City: High-Rise Geographies in Jerusalem. Environment and Planning D: Society and Space 32 (6): 1088–1101.
Drozdz, Martine & Appert, Manuel & Harris, Andrew. (2017). High-Rise Urbanism in Contemporary Europe reconsidered.
Elif Süyük Makaklı, Serpil Özker,"HIGH RISE BUILDINGS IN HISTORIC CITIES" , The Online Journal of Science and Technology (2017)
Glauser, Andrea. 2016. Contested Cityscapes: Politics of Vertical Construction in Paris and Vienna. In Research in Urban Sociology, edited by Joãc Teixeira Lopes and Ray Hutchison, 15:221–54. Emerald Group Publishing Limited.
Glauser, Andrea. 2022. High-Rises and Urban Specificity: Politics of Vertical Construction in Paris, London, and Vienna. Urban Planning 7 (4).
Horáček, Martin. 2020. Tall Buildings Artistically Considered? High-Rises and the Historic Urban Landscape. International Conference on Urban Planning ICUP 2020 Proceedings, January.
Keene, Derek (2008) Tall Buildings in Medieval London: Precipitation, Aspiration and Thrills, The London Journal, 33:3, 201-215, DOI:
Loyrette, Henri. 1985. Gustave Eiffel. New York: Rizzoli.
Lynch, Kevin. 1960. The Image of the City. 21st ed. Cambridge (Mass.) London: Mit press.
Pietrzak, Joanna. 2014. “Development of high-rise buildings in Europe in the 20th and 21st centuries.” Challenges of Modern Technology 5 (2014): n. pag.
Tamošaitienė, Jolanta, Juozapas Šipalis, Audrius Banaitis, and Ernestas Gaudutis. 2013. COMPLEX MODEL FOR THE ASSESSMENT OF THE LOCATION OF HIGH-RISE BUILDINGS IN THE CITY URBAN STRUCTURE. International Journal of Strategic Property Management 17 (1): 93–109.
במחשבה שלישית 