שבע הערות על מיסוי עירוני

בצל מחאת האוהלים בקיץ 2011 והקריאה לצדק חברתי שליוותה אותה, מתקיים דיון ער בנושא צדק מרחבי. אחת הסוגיות הנדונות פחות בהקשר זה היא תרומתה של מערכת המס העירונית להגדלת הפערים המרחביים והכלכליים בין תושבי ישראל. הנה שבע סיבות מדוע יש לבטל את הארנונה ולהחליפה באמצעים אחרים.

1. אמנם ניתן למצוא בערים רבות מגוון רחב של הכנסות ומצבים סוציו אקונומיים, אך ככלל, היישובים בישראל מתאפיינים בקוטביות רבה. ישנם יישובים עניים וישנם יישובים עשירים. הפערים בהכנסה הממוצעת של תושבי יישוב עני לעומת יישוב עשיר, נמדדים באלפי שקלים בחודש. ההיגיון העומד מאחורי המיסוי המוניציפאלי (בו נדון בהמשך), מוביל למצב אבסורדי בו מנגנון המיסוי המקומי פועל בצורה רגרסיבית, מגדיל את הפערים בחברה המקוטבת שלנו, בין יישובים עשירים לעניים, במקום להקטינם. הוא רגרסיבי בשלושה מובנים. ראשית, כיוון שההכנסה הממוצעת ביישוב עני נמוכה מאשר ביישוב עשיר, בכדי לספק סל שירותים נתון בעלות נתונה, על רשות מקומית בעלת מאפיינים סוציו-אקונומיים נמוכים, לגבות מס בשיעור גבוה יותר (ביחס להכנסת התושבים) מאשר זה שייגבה ברשות מקומית מבוססת. שנית, ברשות מקומית ענייה סל השירותים אמור להיות גבוה יותר מאשר ברשות מקומית עשירה, כיוון שעליה לספק שירותי רווחה שאינם נחוצים ברשות העשירה. בנוסף עליה לספק שירותים שברשות עשירה מסוגלים התושבים לקנות בעצמם באופן פרטי (כגון חוגי העשרה, קייטנות, מתקני נופש ופנאי וכו'). כל אלו דורשים השקעת משאבים נוספת שאינה נחוצה ברשויות העשירות. שלישית, ברשויות עניות, תושבים רבים זכאים להנחות בארנונה. ההטבות שמקבלים תושבים אלו מאלצות להעלות את תעריף הארנונה לאלו שכן משלמים שמצבם אינו שפיר בהרבה משל אלו המקבלים פטור מהמס. כל אלו יחדיו מבטיחים כי לרשות מקומית ענייה אין שום אפשרות להתחרות ברמת השירותים הניתנים ברשות עשירה. בפועל, רמת השירותים העירוניים מקיימת מתאם חזק לגובה הכנסת התושבים בה. רמות השירותים השונות מנציחות מצב בו כל מי שיכול עוזב את הרשויות העניות כשהוא משאיר מאחוריו פערים הולכים וגוברים וסיכויים הולכים ופוחתים לשפר את מצב הרשות.
2. רבים מציינים את תופעת גביית החסר כגורם המרכזי לפערים ברמת הרשויות המקומיות ואכן מבדיקה שנערכה לאחרונה עלה כי שיעור גביית מיסי ארנונה נע בין 20% ל-90%. ממצא מפתיע נוסף הוא כי אין כמעט קשר בין ההכנסה הממוצעת ביישוב לבין שיעור הגבייה וכי ישנן רשויות עניות המגיעות לשיעורי גבייה מרשימים ולצידן רשויות עשירות שכמעט ואינן גובות את מיסיהן. בפועל, מי שסובל משיעורי הגבייה הנמוכים הם התושבים – הן אלו שלא משלמים את מיסיהם ובמיוחד אלו שגם משלמים וגם לא מקבלים שירותים באיכות ראויה. ביטול מאות מנגנוני הגבייה נפרדים וגביה על ידי רשויות המס של המדינה יבטיחו שיעור גבייה גבוה שישפיע בצורה שווה על כל היישובים.
3. מענקי איזון הניתנים על ידי הממשלה אמורים, כשמם, לאזן את הפערים הכלכליים בין הרשויות. אולם, אם נשווה את סכומי גביית הארנונה לעומת גובה מענקי האיזון (17 מיליארד ו-2.3 מיליארד בהתאמה בשנת 2009), נראה נכוחה, כי אין בכוחם כדי להקטין משמעותית את עומק הפערים. חמור מכך, העובדה שישנן רשויות המקבלות דרך קבע מענקי איזון מטילה עליהן מעין אות קלון אשר פוגע בגאוות תושביה, מחזק את נטייתם להסתמך על השלטון המרכזי ומחזק את הנטייה של אחרים להימנע מלהתגורר באותה הרשות.
4. העובדה כי הארנונה נגבית על בסיס טריטוריאלי מביאה עימה עיוותים לרוב. רשויות רבות מרוויחות דמי ארנונה ממפעלים ועסקים הנמצאים בשטחם אך בהם מועסקים תושבים מרשויות אחרות. רשויות רבות מתעמתות ביניהן על הגבול ביניהן, לא בשל הצורך האובייקטיבי שלהן בשטח לשם בנייה ופיתוח אלא בשל הרצון שלהם להכניס תחת תחום שיפוטן מפעלים, בסיסי צבא וגורמים אחרים המניבים הכנסות נאות ממיסים. בתקופה האחרונה אנו עדים למאבקים אלו בין המועצות האזוריות המבוססות בצפון הנגב לבין ערי הפיתוח העניות הנטועות בתוכן.
5. הרצון להגדיל את גביית דמי הארנונה מעודד לחצי פיתוח מעוותים. לדוגמא, בהיקף העיר שדרות מתוכננים בימים אלו 3 מרכזי קניות. בעוד שמרבית הלקוחות במרכזי הקניות הללו צפויים להגיע מהעיר עצמה, ההכנסות מהם תזרומנה אל כיסי המועצה האזורית שער הנגב אשר בשטחה ימוקמו מרכזי הקניות. מלבד אי הצדק הכרוך בעניין, זוהי דוגמא לפיתוח המחליש מרכז עירוני, מעודד את זחילת השימושים בו לשוליו על חשבון שטחים פתוחים, הבא במקום פיתוח מושכל יותר שהיה יוצר מרכז עירוני חזק וקומפקטי. באופן דומה הוקמו בשני העשורים האחרונים מכללות רבות בקרבה רבה לערים אך מחוצה להן, בשטח מועצות אזוריות, בצורה המקשה על הסטודנטים, מייצרת קמפוסים מנותקים מכל הקשר, היושבים כפצע על שטחים חקלאיים לשעבר, מרוחקים ממוסדות תרבות, שירותיים עירוניים, מסחר ומגורים. כך גם הוחמצה ההזדמנות לייצר לערים חלשות תדמית אקדמית שהייתה מסייעת להם רבות. כך נעשה בין היתר בקרית שמונה, עפולה, שדרות ועכו.
6. ההיגיון, החיובי כלשעצמו, העומד מאחורי שיטת המיסוי העירוני הוא כי באמצעותו ניתן לשמור על עצמאות הרשויות המקומיות ולאפשר להן אוטונומיה בפעולותיהן. העובדות בשטח מראות אחרת. הרשויות העניות הנסמכות על שולחן הממשלה המרכזית באמצעות מענקי האיזון, גם כך נהנות מעצמאות מוגבלת לעומת העצמאות מהן נהנות הרשויות החזקות יותר. יתרה מכך, בשנת 2009 מתוך התקציב הרגיל הכולל של כל הרשויות המקומיות בארץ אשר עמד על כ-41 מיליארד שקלים, רק כ-27 מיליארד שקלים מומנו באמצעות הכנסות ממקורות עצמאיים. 14 מיליארד שקלים הועברו על ידי הממשלה למימון פעולות שונות (בעיקר בתחומי החינוך, הרווחה והתשתיות). ח"כ לשעבר, פרופ' שבח וייס הראה כבר בשנות ה-70 שרשות מקומית אינה עצמאית משליטת השלטון המרכזי, אם הוא שולט אפילו בשיעור קטן עד כדי 2% מתקציב אותה רשות. לפי קריטריון זה, אין אף רשות מקומית הנהנית מאוטונומיה מלאה בניהול סדר העדיפויות שלה.
7. בשנת 2011 קיימות בישראל 251 רשויות מקומיות מסוגים שונים. לכל אחת מהרשויות האלה קיים מערך גבייה שתפקידו לגבות את מסי הארנונה (חלק מהרשויות גובות את הארנונה באמצעות חברות חיצוניות). תופעת לוואי חיובית של ביטול הארנונה והמעבר לגבייה ממשלתית, תהיה ביטול הצורך במנגנוני הגבייה הנפרדים וכתוצאה מכך חסכון של עשרות מיליוני שקלים ואלפי תקנים ועובדים שיוכלו להיות מופנים לשיפור השירותים הניתנים לתושבים.

ארנונה היא מס רגרסיבי במהותו המגביר את אי השיוויון המרחבי. התחליף הפשוט למיסוי העירוני הוא העלאת שיעורי מס ההכנסה וקביעת תבחינים פשוטים לחלוקת המשאבים לרשויות המקומיות. צעד זה אינו דורש הקמת מנגנונים מסובכים, שהרי הם קיימים זה מכבר, אינו דורש חקיקה (למעט זו שתבטל את אפשרות גביית הארנונה) וניתן לביצוע באופן מיידי.

מבוסס על נייר עמדה שהוגש לועידה הרעיונית של מפלגת העבודה באפריל 2012