בכמה משרדי ממשלה יש צורך? לפי אילו קריטריונים מחלקים תחומי אחריות וסמכויות בין המשרדים השונים? בפוסט הזה ננסה להציע עקרונות לארגון הממשלה שיענו על שאלות אלו.

אני ממשיך בסדרת פוסטים בהשראת השבעת הממשלה החדשה. עם כינונה של ממשלה בה מכהנים, בנוסף לשר החוץ, שר האחראי על משא ומתן מדיני ושר נוסף המופקד על יחסים בינלאומיים (משרד המורכב מגופותיהן של המשרד לעניינים אסטרטגיים והמשרד למודיעין), ראוי לשאול אלו קריטריונים מנחים את הממשלה וראש הממשלה בבואם להקים משרדי ממשלה ולהעניק להם סמכויות. שאלה זו חשובה מהשאלה כמה שרים ראוי שיכהנו בממשלה, שאף היא שאלה חשובה כשלעצמה.

התשובה פשוטה – השיקול העיקרי הוא השיקול של שרידות הממשלה והצורך שלה לגייס רוב בכנסת ולשמור על היציבות הפנימית של המפלגות החברות בקואליציה. אני חושב שכולנו נוכל להסכים שעדיף שהשיקולים שינחו את הרכב משרדי הממשלה יהיו מקצועיים ואידיאולוגיים ולא תלויים בקוניוקטורה פוליטית.

בפוסט הקודם הצעתי מספר רעיונות שיאפשרו לפטור את הממשלה והכנסת מהצורך לכונן קואליציה ולדאוג לשרידות הממשלה ויציבותה. במידה ואכן לא יהיה צורך בכך, נוכל להתחיל לגבש עקרונות רציונליים יותר לקביעת מספר משרדי הממשלה וחלוקת הסמכויות ביניהן. החלת קריטריונים אלו על המציאות הישראלית תגלה שגם 18 שרים הם יותר מדי.

הנה כמה עקרונות שלפיהם אני מציע לבחון את הרכב הממשלה:
1. מספר המשרדים – מספר המשרדים והגופים האחרים הכפופים להם יהיה קטן ככל הניתן. לשאלת גודל הממשלה, כלומר מספר השרים המכהנים בה, יש מספר שיקולים, ואף אחד מהם לא קשור בבזבוז התקציבי הכרוך בהחזקת לשכות השרים העודפות. ההוצאה התקציבית על שבעה שרים ללא תיק בממשלת נתניהו הקודמת הייתה מוערכת בכ-100 מיליון שקלים בשנה, סכום מכובד לכל הדעות, אך כזה המהווה כשלוש מאיות האחוז מתקציב המדינה הכולל. אם לתוספת השרים הייתה תרומה כלשהי לציבור, היה משתלם להוסיף עוד עשרה שרים ולהכפיל את תקציבי לשכותיהם. לא, תקציב הלשכות והשרים אינו צריך להוות שיקול כלל בשאלה זו.

השיקולים החשובים הם עד כמה גידול בכמות השרים לצרכי אתנן פוליטי פוגעים באמון הציבור במוסדות השלטון.
תשובה: הציבור יקבל כל מספר שרים שייראה לו סביר לצורך ביצוע משימות הממשלה;
מהו המספר האידיאלי לפורום שצריך לדון ולקבל החלטות גורליות על בסיס קבוע?
תשובה: לפי מחקרים העוסקים בקבלת החלטות בקבוצה, המספר האופטימלי לקבלת החלטות הוא 5 והמספר המקסימלי הוא בסביבות 10-12;
עד כמה הגודל מהווה חיסרון?
תשובה: ככל שגדל מספר המשרדים והשרים, כך גדל הצורך בתיאומים, פגישות משותפות, ועבודת מטה. ככל שקטן מספר המשרדים, מתפנה יותר זמן לעבודה.
מכל השיקולים הללו, בכפוף לעקרונות הבאים, מספר חברי הממשלה צריך להיות קטן ככל הניתן.

2. אחדות המטרה – לכל משרד ממשלתי תוגדר מטרה פשוטה. ככל שלגוף או קבוצת אנשים מטרה המוגדרת בצורה פשוטה יותר, כך קל יותר לאותו הגוף או אותה הקבוצה לגבש יעדים, לקבוע סדר עדיפויות ולהבחין בין עיקר לטפל. לכן כשבוחנים אילו סמכויות ותחומי אחריות מקנים לכל משרד, יש לשאול, תחת איזה משרד הסמכות או תחום האחריות עולה בקנה אחד עם מטרתו המוגדרת בצורה המיטבית.

3. סמיכות תפקודית/מתודולוגית – נושאים המטופלים בצורה דומה יוכפפו תחת אותו משרד. מקצועות שונים ותחומי דעת שונים משתמשים בשיטות שונות ומתודולוגיות שונות על מנת להתמודד עם האתגרים המיוחדים להם. כך גם בשירות הציבורי ישנן שיטות עבודה ייחודיות המתאימות לתחומי אחריות שונים. כך לדוגמא, רשויות פיקוח שונות עשויות להשתמש בארגז כלים דומה כדי לממש את הפיקוח על התחום הנתון לפיקוחן. רשויות ממשלתיות שונות נוהגות לרשום מידע ולנהל מעקב אחר רשיונות החל מאוכלוסין, רכב, כלי יריה וכהנה וכהנה. יש הגיון רב בכינוס יחידות ורשויות המשתמשות במתודולוגיות דומות, אשר עוסקות בתחומים משיקים, תחת אותו המשרד.

4. זהות אינטרסים – אינטרסים מנוגדים יוכפפו למשרדים שונים. זהו עקרון משלים לעקרון אחדות המטרה. עקרון פשוט להבנה אך משום מה אינו מיושם לרוב במשרדי הממשלה. כאמור, לכל משרד אמורה להיות מטרה פשוטה לנגד עיניו. בהתאם למטרה זו נקבעים סדרי העדיפויות ומתקבלות החלטות. לכן, אם אחראי משרד על שני תחומים בהם קיים ניגוד אינטרסים, חזקה על ראשי המשרד כי יכריעו בדרך כלל לטובת האינטרס שעולה בקנה אחד עם מטרת המשרד. כך לדוגמא, תחת משרד הכלכלה והמסחר, מרוכזים גם רשויות ויחידות שתפקידן לסייע לפיתוח התעשייה והמגזר העסקי וגם הרשות להגבלים עסקיים שתפקידה להצר את צעדיו. גם רשויות לאכיפת חוקי עבודה וגם רשויות לסיוע לעסקים. אמנם כל אותם תחומי פעילות קשורים לכלכלה, אך כינוסם יחדיו, כרוך בניגוד אינטרסים חמור בו על השר והמשרד להחליט פעם אחר פעם האם הם בעד העובדים או בעד מעסיקיהם, בעד הצרכנים או בעד היצרנים. שאלה דומה אפשר לשאול, בין היתר, לגבי הכפפת התביעה הכללית והסנגוריה הציבורית לאותו המשרד – משרד המשפטים ובכמעט כל משרד ממשלתי אחר בו מיוצגים יחדיו אינטרסים מנוגדים.

5. מוטת שליטה – ככל שהמשרד גדול יותר, כך קשה יותר לנהל אותו באופן אפקטיבי. עקרון זה מהווה חסם לשאיפה לצמצם את מספר משרדי הממשלה.

6. צמצום רמות היררכיה – האצת קבלת החלטות וביצוען. בשלב זה מתעורר בנו התיאבון לעשות פריש מיש במשרדי הממשלה לבטל, ולאחד יחידות ולפצל אחרות. עם זאת, יש להיזהר שלא ליפול למלכודת של איחוד פורמלי בלבד. ניקח לדוגמא את משרד החינוך ומשרד התרבות והספורט. במשך שנים מפצלים ומאחדים את שני המשרדים הללו מחדש. אולם, כשמאחדים אותם ללא כל שינוי מבני פנימי ביחידות המשרדים השונים נותרים למעשה שני משרדים נפרדים הכפופים לאותו השר והמנכ״ל. בכך יש כדי לחסוך במספר השרים אך לא הרבה מעבר לזה. לעומתו, כשאוחד תחום התעסוקה לתוך משרד התעשייה והמסחר לפני מספר שנים (איחוד שאני מתנגד לו) נעשתה עבודת חשיבה מקיפה שבעקבותיה אורגן מחדש כל המשרד כך שישקף את הסמכויות החדשות שניתנו לו. כשמאחדים גופים יש לבחון כיצד תושג סינרגיה מהאיחוד וכיצד נימנע מהוספת רמת היררכיה נוספת מעל המבנה הקיים שרק תאט את תהליכי קבלת ההחלטות וביצוען.

7. מינימום תיאום הכרחי – יש לצמצם את נקודות החיכוך בין המשרדים השונים למינימום. השלמת מטלות או קבלת החלטות, ככל שהן מערבות יותר אנשים ויותר גופים, כך נדרש יותר זמן כדי להשלימן. תיאום בין שני גופים או יותר הנמצאים תחת שני משרדים שונים ייקח יותר זמן מאשר תיאום בין שני גופים הכפופים לאותו המשרד. כששני הגופים נמצאים תחת אותו המשרד הם מכוונים לפי אותו סדר עדיפויות, הם שוכנים פיזית קרוב יותר אחד לשני (בדר״כ), הם דורשים פחות את התערבות הרמה הממונה. ולכן מאפשרים להתקדם מהר יותר (וכתופעת לוואי מאפשרים לרמה הממונה לנצל את זמנה ביתר יעילות). לכן, ככל שרמת התיאום הנדרשת בין שני גופים גבוהה יותר, כך ניטה יותר להכפיפם תחת אותו המשרד.

8. נציגות – נציגות בין משרדית בנושאים משיקים הנמצאים במשרדים שונים. דיברנו על צמצום התיאום ההכרחי על ידי הכפפת יחידות משיקות תחת אותו המשרד, אך לא ניתן לבטל לחלוטין את הצורך בתיאום בין משרדים שונים. כך לדוגמא, נדרש תיאום רחב בין גורמי אכיפת חוק לבין גורמי רווחה, אך בשיקולול כל העקרונות המפורטים כאן, לא הגיוני להכפיפם תחת אותו המשרד. במקרים כאלו יש למנות נציגים ממשרדים שונים שיהוו אנשי הקשר ביחידות הדורשות תיאום. גם כשמדובר על אינטרסים מנוגדים יש מקום לעקרון זה. כך למשל ראוי למנות נציגים של המשרד להגנת הסביבה באותם משרדים וגופים אשר מייצגים את האינטרס של הפיתוח, המנוגד מטבעו, לאינטרס הסביבתי. גם בתחומים שהם רב תחומיים מטבעם נכון לפעול בצורה של נציגויות. תחום הבטיחות בדרכים הוא דוגמא טובה, שכן הוא מערב בתוכו נושאים שונים כגון תשתיות, חינוך, אכיפה, שיקום וענישה.

עקרון הנציגות יכולה להתממש במספר צורות בהתאם לאופי התיאום הנדרש והיקפו. ניתן להציב באופן קבוע נציג מהגוף המיוצג בגוף או המשרד הרלוונטיים. ניתן לממש את הנציגות ע״י הקמת ועדות מדיניות בהם לגורמים הרלוונטיים ישנה נציגות. במקרים בהם לא מדובר על ניגוד אינטרסים, אלא בהידוק שיתוף הפעולה ניתן להסתפק בהגדרת אנשי קשר קבועים ופגישות עיתיות בין הגופים הרלוונטיים. בכל אותם המקרים הנציג הוא שגריר משרדו בגוף המתאם ונציג הגוף המתאם במשרדו.

לסיכום, נציג באמצעות דוגמא אחת כיצד עקרונות אלו יכולים לשמש אותנו בהגדרה מחודשת של מבנה הממשלה. ניקח נושא קרוב לליבי – תכנון פיזי. כיום סמכויות התכנון במדינת ישראל מפוצלות בין חמישה משרדים ושישה גופים לפחות. הסמכויות להכנת תוכניות מתאר ואישור תוכניות נמצאת במשרד הפנים תחת מנהל התכנון וועדות התכנון הארצית, המחוזיות והמקומיות. תכנון כמות הדירות שיש לבנות ופריסתם מצוי בידי משרד השיכון. הקצאת הקרקעות (ולעיתים גם קידום תוכניות) מתבצע במנהל מקרקעי ישראל, אף הוא כפוף למשרד השיכון. משרד התחבורה מתכנן את הדרכים, הנמלים ושדות התעופה. משרד החקלאות אחראי על פיתוח הכפר, כלומר בעיקר על פעולות פיתוח במושבים וקיבוצים. תשתיות המים והאנרגיה מתוכננות בידי משרד האנרגיה והמים. נוסף על כך, תחום שיקום המחצבות נמצא בידי משרד התמ״ת (כיום משרד הכלכלה והמסחר).

בחינת תחום התכנון לאור העקרונות שלעיל עולה שאיחוד כלל סמכויות התכנון בידי רשות אחת עולה בקנה אחד עם רוב העקרונות. איחוד שכזה יאפשר לצמצם את התיאום הנדרש בין משרדים שונים, יצמצם את מסחר רמות ההיררכיה, ירכז תחומים המשיקים מבחינה תפקודית ומבחינת זהות אינטרסים, ויאפשר להקטין את מספר הרשויות הכפופות לממשלה. רשות זו תייצג במהותה את האינטרס של כל אותם הגורמים והצרכים הדורשים פיתוח, ולכן מול רשות אימתנית כזו, ולאור עקרונות זהות האינטרסים והנציגות, יש להקנות סמכויות של ממש למשרד להגנת הסביבה בתחום הפיקוח על התכנון, ולהציב את נציגיו ברשות התכנון המאוחדת. נציגים אלו ייצגו את אינטרס השימור המנוגד לאינטרס הפיתוח.

עקרונות אלו הן בבחינת כללי אצבע יותר מאשר כללי עשה ואל תעשה. באופן טבעי קיימות סתירות ביניהם. כל החלטה המתקבלת על בסיסם מהווה תצרף שיקולים ואיזונים, העשוי להשתנות עם הזמן או מקבל ההחלטה, ולא תוצאה מתמטית חד משמעית. יש לבחון כל החלטה בנוגע להקניית סמכות או הטלת אחריות על גוף ממשלתי, לאור העקרונות הללו ולשקלל אותם בהתאם. עקרונות אלו טובים לא רק לבחינת הרכב משרדים אלא גם לבחינת הרכבם של רשויות, האגפים והיחידות השונות בתוך אותם המשרדים.

בפוסט הבא אפרסם את הצעתי להרכב הממשלה כפי שגיבשתי לאור עקרונות אלו.