כשהכנסת תחזור למקומה הטבעי

אתמול צפיתי בסרטון שהפיק עקיבא נוביק עבור שקוף שבו הוא הראה כיצד הכנסת היא הצגה וחותמת גומי בזמן שההחלטות האמיתיות מתקבלות בועדת השרים לענייני חקיקה. 

מדברים הרבה על האקטיביזם השיפוטי והחלשת הכנסת על ידי פסיקות בג”צ, אבל למעשה מי שמרוקנת את הכנסת מתוכן היא הממשלה. זה תמיד היה המצב, אבל בשנים האחרונות הוא מחמיר – המשמעת הקואליציונית הפכה לקשוחה יותר וועדת השרים לענייני חקיקה היא זו הקובעת בפועל אלו חוקים תחוקק הכנסת.

כדי להבין את מידת האבסורדיות במצב צריך לזכור שהכנסת היא היחידה משלושת רשויות השלטון שנבחרת על ידי הריבון – העם. בתאוריה היא זו שצריכה להיות החזקה מבין השלוש. בפועל היא החלשה מכולן. והמשמעות היא שרצון העם מעוות על ידי אינטרסים זרים והבירוקרטיה הממשלתית, ובראשה פקידי האוצר.

יש המנסים לתקן את הדרוש תיקון על ידי קידום יוזמות להשקפת ועדת השרים לחקיקה. אם החלטותיה תהיינה גלויות לציבור, תהיה לו יכולת להבין מי מושך בחוטים, מי מקבל את ההחלטות ועל מי צריך ללחוץ. זה חשוב אך לא מספיק – ועדת השרים לחקיקה מכפיפה בפועל את הכנסת לממשלה. זוהי לא פחות מהפיכה לא דמוקרטית שמנטרלת את רצון העם ולכן צריך לבטל אותה. הצעתי זאת בעבר כאן.

כנציגת הריבון, לכנסת שלושה תפקידים עיקריים – לקבוע נורמות (חוקים), לקבוע סדרי עדיפויות (תקציב) ולפקח על הממשלה. תפקיד הממשלה הוא לממש ולאכוף את הנורמות וסדרי העדיפויות שקבעה הכנסת, ולא להיפך. 

לממשלה ולדרג המקצועי אין כל עדיפות על הכנסת בקביעת נורמות, אך בהחלט ניתן לומר שיש להם אחריות לשמירה על הקופה הציבורית. לכנסת יש פוטנציאל לנהוג בחוסר אחריות ולחוקק עשרות חוקים בעלי עלות תקציבית גבוהה שעשויים למוטט את תקציב המדינה. 

כשהכנסת מצביעה על חוק הנושא עלות תקציבית היא יכולה לקבוע אם הוא ראוי, ואולי אף אם העלויות שהוא גורם למשק המדינה מוצדקות ביחס לתועלות שהוא אמור להביא, אבל היא לא יכולה לקבוע אם הוא ראוי יותר או פחות מחוקים אחרים – לפחות לא במסגרת הדיון על כל חוק בנפרד. 

לכן כדי לצמצם את החקיקה התקציבית נחקק תיקון לחוק יסוד: משק המדינה (סעיף 3ג) שקבע שחוק הגורם להוצאה תקציבית משמעותית מחייב אישור ברוב של 50 חברי כנסת לפחות. דרך נוספת בה נוקטת הממשלה כדי למשטר את העלויות שקובעים חוקי הכנסת היא באמצעות חוק ההסדרים. חוק זה שמגיע בצמוד לתקציב המדינה, קובע עשרות הוראות בתחומים שונים, ובכללם השעיה או דחיית כניסה לתוקף של חוקים שחוקקה הכנסת. כך למשל בכל שנה נדחית הכניסה לתוקף של חוק יום לימודים ארוך שחוקק בשנת 1997. אך כל זה לא מספיק, ולכן אחד התפקידים המוצדקים של ועדת השרים לענייני חקיקה הוא בקרה על היקף חוקים אלו.

אז כיצד ניתן מצד אחד לתת לכנסת את החופש לחוקק חוקים ללא התערבות הממשלה ומצד שני לודא שהיקף ההוצאה הממשלתית והרכבה ייקבע בתהליך סדור והגיוני?

ראשית יש לקבוע כי חוקים בעלי עלות תקציבית לא ייכנסו לתוקף מייד. לאחר קבלת חוק שכזה ייערכו חישובים מדוייקים ככל הניתן של עלות החוק. פעם בשנה ייאספו כל החוקים בעלי עלות תקציבית משמעותית שהתקבלו באותה השנה והכנסת תדרג אותם באמצעות הצבעה. אלו שיקבלו את מספר הקולות הגבוה ביותר (ואפשר לחשוב על כמה שיטות לחישוב הדירוג) יהיו בראש סדר העדיפיות. 

בשלב הבא ייקבע בתקציב המדינה סכום המיועד למימון חוקים חדשים. החוקים שבראש הרשימה ייכנסו לתוקף לפי הסדר עד שתמוצה מכסת התקציב. בשנה שלאחר מכן ידורגו שוב כל החוקים התקציביים החדשים ויחד איתם גם החוקים משנה שעברה שלא נכנסו לרשימה. כך בדיוק עובד המודל של ועדת סל הבריאות שמתפקד מצויין. ניתן לקרוא עליו בכתבה שפרסם שאול אמסטרדמסקי לפני כמה שנים. 

בשיטה זו תוכל הכנסת לקחת בחזרה לידיה את האחריות והסמכות לקבוע את סדרי העדיפויות של המדינה ולהכתיב אותם לממשלה –  שתפקידה כאמור לממש את סדר העדיפויות ולא לקבוע אותו.

ייתכן שיש מקום לשקול גם בחינה חוזרת של כל חוק תקציבי כל כמה שנים כדי לבחון האם הם משיגים את מטרתם, האם העלות שלהם מצדיקה את התוצאות והאם אין חוקים חשובים יותר בסדר העדיפויות הלאומי. הצעה ברוח זו הוצעה בתחרות הרעיונות של רדיקל ע"י גיא מור (הרגולטור).

התחלתי בשקוף ואני מסיים בשקוף – שקוף הוא גוף התקשורת היחיד בארץ בבעלות הציבור ולא בבעלות הטייקונים או הממשלה. לכן זהו גוף התקשורת היחיד שעובד בשביל על האזרח ולא עליו. לאחרונה הוכרז על איחוד בינו לבין אתר העין השביעית העוסק בביקורת התקשורת. יחד הם יוכלו להפוך לגוף תקשורת משמעותי שנלחם למען הציבור, לשקיפות, לשיח עמוק ולא צהוב, להוגנות ולחשיפת אינטרסים זרים. תמכו באיחוד והיפכו גם אתם לבעלים של עיתון.

אם אהבתם את מה שקראתם ואתם רוצים לקרוא עוד, אנא שתפו והירשמו לקבלת עדכונים בכל פעם שמתפרסם פוסט חדש. זה פשוט – רק להכניס כתובת דוא"ל בראש העמוד.

לא, אדוני ראש הממשלה

לפני כמה ימים פרסמתי סטטוס קצר בפייסבוק (עלה גם כאן בבלוג) בעקבות התפטרותו של עמיר פרץ מחברותו בממשלה. עמיר פרץ לא היה העיקר, אלא רק התירוץ כדי לעסוק במהות תפקיד השר.

התפתח דיון מעניין בנוגע לשאלה האם עדיפה ממשלה המורכבת בפוליטיקאים נבחרים או כזו המורכבת ממומחים. אני לא מאלו שסבורים שצריך להיות פרופסור לכלכלה כדי להיות שר אוצר. אף ציינתי זאת מפורשות בסטטוס המקורי. אבל, אני כן חושב שיש בעיה בדרך בה מורכבת הממשלה בישראל. בעיה שגורמת לחוסר יציבות מבני ולרמת ביצועים לא אופטימלית.

נדמה לי שהדרך הכי טובה להבהיר את העניין היא באמצעות השוואת הכנסת לממשלה. כבית הנבחרים, הכנסת אמורה לשקף בצורה המדויקת ביותר האפשרית את מגוון ההשקפות, הדעות והאינטרסים של אזרחי המדינה. מטבע הדברים, הכנסת היא בית להשקפות ואינטרסים סותרים. כך אמור להיות. לכן בכנסת תשרור תמיד מידה מסוימת של מחלוקת והצורך להכריע בין דעות מנוגדות באופן כוחני (באמצעות השגת רוב ותמרונים פוליטיים). באופן טבעי מתארגנת הכנסת סביב מחנות הנאבקים זה בזה על הגמוניה. בעולם אידיאלי, המחנות יתארגנו לפי השקפת עולם בכל נושא ונושא בהתאם לדעתם האותנטית של חברי הכנסת. בפועל, הכנסת מאורגנת במחנות לפי השיוך לקואליציה או לאופוזציה שלא תמיד חופפים לקווי החלוקה האידיאולוגיים, בטח שלא בכל הסוגיות שעל הפרק.

בניגוד לכנסת, וכנרמז בשמה, תפקיד הממשלה הוא למשול. כלומר לקבל החלטות ולהפעיל סמכויות כדי ליישמן. לשם כך היא צריכה שני דברים: מדיניות ויכולת ביצוע.
בכדי להשיג את שני התנאים הללו, צריך שלממשלה תהיה אידאולוגיה משותפת ושחבריה ישתפו פעולה אחד עם השני ויראו בהצלחת כל אחד מחבריה, הצלחת כולם.

החברה האנושית מורכבת מאלפי גופים – חברות, עמותות, בתי ספר, יחידות צבאיות, גופים אקדמיים, ועוד. רובם המוחלט של הארגונים הללו מורכב מהנהלה היררכית שבה הכלל (גם אם לא תמיד מיושם) הוא שקידומך תלוי ביכולתך לקדם את מטרות הארגון ולעבוד בשיתוף פעולה עם עמיתייך והממונים עלייך. נכון, מאבקי אגו, ירושה ואינטרסים תמיד יהיו, אך לעולם הם יהיו שכבה מעל למערכת שבאופן בסיסי מקדמת שיתוף פעולה. אבל ממשלת ישראל בנויה אחרת – לחבריה אין אינטרס לקדם שיתוף פעולה ביניהם, ולעיתים ההיפך: יתקדם מי שהיטיב לנכס לעצמו הישגים ולדכא את הישגיהם של שרים אחרים.

המשטר הקואליציוני שבתוכו אנו נתונים והתפרקות המערכת הפוליטית למספר רב של מפלגות בינוניות, גורמים לכך שהממשלה תתפקד יותר כמו כנסת זוטא מאשר כגוף ביצועי – שרים במקום לשתף פעולה מסכלים זה את תכניותיו של זה אם משום שכל שר מקדם מדיניות לפי האידיאולוגיה שלו, ואם משום שמדובר ביריבים פוליטיים הנלחמים על אותו מאגר מצביעים.

בואו נסתכל על הממשלה הנוכחית כדוגמא מייצגת, אם כי מוקצנת מעט ביחס לכל ממשלות ישראל בעשורים האחרונים. כל ראשי המפלגות החברות בקואליציה רואים או ראו עצמם מועמדים ריאליים לראשות הממשלה. גם בתוך מפלגת השלטון ישנם כאלו המייעדים עצמם לגדולות. התוצאה היא ניגוד אינטרסים חריף בין השרים לבין עצמם ובינם לבין ראש הממשלה. ראש הממשלה יודע כי הצלחת אחד השרים בתפקידו, משפרת את יכולתו להחליפו, והשרים יודעים כי הצלחתם עמיתם או ראש הממשלה מפחיתים את כושרם להיתפס כחלופה. יש האומרים כי אחת הסיבות לפרישתו של כחלון מהממשלה היא כי הפופולריות העולה שלו, שנבעה מהצלחה בתפקידו, איימה על ראש הממשלה שהחל להצר את צעדיו. ייתכן כי זו גם סיבת פרישתו של גדעון סער.

אבל מעבר לאינטרסים ישנן גם רגשות. נתניהו (ונזכיר, נתניהו הוא רק דוגמא לכל ראשי הממשלה שכיהנו כאן אי פעם) לא יכול להרשות לעצמו למנות אנשים שהוא מעריך באופן אישי וחושב שביכולתו לעבוד איתם. הוא נאלץ למנות את מי שמביא איתו אצבעות בכנסת. גם השותפות הקואליציוניות לא בוחרות לשרת תחת נתניהו בגלל הערכתן אליו, אלא כי הוא זה שנבחר להרכיב את הממשלה. האיבה ההדדית בין בנט לנתניהו ידועה וכך גם הבוז שלפיד וראש הממשלה חולקים אחד כלפי השני. כשהתפטר פרץ מהממשלה, נפרד ממנו נתניהו באמירה שטוב שהבין כי מקומו אינו בממשלה הזו. איזו מידה של שיתוף פעולה שניהם היו יכולים לייצר כדי לקדם את התחום עליו הופקד פרץ, אם זו מידת ההערכה ההדדית ששורה ביניהם? וכך יוצא שמרבית השרים הבכירים לא מעריכים כלל את הבוס שלהם וכי הרגש הדדי. בתנאים כאלו, גם כשאין אינטרסים ושיקולי הישרדות, קשה מאוד לשתף פעולה באופן אפקטיבי.

שרים כבמעשה שבשגרה מקדמים מדיניות או מתבטאים בצורה שנוגדת את המדיניות הרשמית של הממשלה. כך בנט שתוקף את הממשלה לעיתים תכופות וכך ליברמן שפוגע ביחסי החוץ של מדינת ישראל ופועל בניגוד להנחיות נתניהו. בכל ארגון נורמלי, שניהם היו מפוטרים על ידי ראש הארגון, אבל בממשלה לא ניתן לפטרם שכן פיטוריו של שר, ובמיוחד שהוא ראש מפלגה, מוביל לפרישת מפלגתו מהקואליציה ואובדן הרוב בכנסת. מתי כן יכול לפטר ראש הממשלה שר סורר? כשהוא ממפלגתו וכשאין לו כח מספיק כדי לגרום למשבר פנימי. כך יכל נתניהו לפטר את סגן שר הבטחון דני דנון במהלך מבצע צוק איתן, שכן למרות שדני דנון הוא יו״ר מרכז הליכוד, פיטוריו לא יכלו להחמיר עוד את הקרע שנוצר בינו לבין נתניהו.

אפשר לטעון שהבעיה היא פרסונלית ולא בשיטה. שלו רק היה כאן ראש ממשלה עם אתיקה ואידאולוגיה מפותחות יותר, הממשלה הייתה מתנהלת בהרמוניה. אבל האינטרס לשרוד סופו שינצח גם את האתיקה החזקה ביותר. אבל מעבר לכך, שיטה טובה נמדדת גם ביכולתה לתפקד כראוי גם כשהיא מאוישת על ידי אנשים בינוניים, ויש לזכור – רוב האנשים, וגם ראשי הממשלה, הם בינוניים.

הבעיה שהצגתי משותפת לכל מדינה שבה נדרשת הקמת קואליציה. פטורים ממנה במידה רבה (אבל לא לגמרי) ממשלים נשיאותיים ומשטרים פלרמנטריים שבהם למפלגה אחת יש רוב בפרלמנט. באנגליה למשל, רק שר או שניים בכירים נמצאים בעמדה של איום כלפיי ראש הממשלה ורק ביניהם לבינו נוצר ניגוד אינטרסים. אבל לפחות הם בעלי השקפה דומה וחברותם באותה המפלגה משמעותה כי נסיון בוטה מדי של שר בכיר לחתור תחת ראש ממשלתו עשויה להיתקל ברוגזם של חברי המפלגה שבחרו מלכתחילה את ראש הממשלה.

שלא תבינו אותי לא נכון – אני לא מטיף לשיטה נשיאותית או לשיטה דו מפלגתית. להיפך, אני חושב שהכנסת צריכה להיות עוד יותר מגוונת מאשר היא כיום (לכן אני גם מתנגד לאחוז החסימה). מה שאני טוען הוא שהממשלה לא צריכה להיות מורכבת כתוצאה של שיקולים או אילוצים קואליציוניים.

המפתח להשבת יכולת הביצוע לממשלה הוא בהפרדה בין ייצוגיות לבין ביצועיות. הכנסת תייצג ותקבע מדיניות. הממשלה תבצע את המדיניות הנבחרת.

אז מה צריך לעשות? אני חוזר להצעה שהעליתי בעבר (כאן וכאן) והיא לבטל את המשטר הקואליציוני ולתת לראש הממשלה את הסמכות למנות שרים בעצמו בהתאם ליכולתו לעבוד עימם. כדי לוודא שהשרים יפעלו לפי השקפת הרוב בכנסת, מינויים יהיה טעון אישור בפני ועדת הכנסת הממונה על תחומי אחריותו.

איך הכנסת תתפקד ללא קואליציה ואופוזיציה? מצויין – חברי כנסת יוכלו סוף סוף להצביע בכל נושא לפי השקפת עולמם והבטחות הבחירות שלהם. אלו שיבחרו לא לעשות כן, יוענשו על ידי הציבור. כמובן שנצטרך למצוא שיטה חדשה כדי לבחור ראש ממשלה (ולהדיחו), אבל זה כבר נושא לפוסט אחר.

אם אהבתם את מה שקראתם ואתם רוצים לקרוא עוד, אנא שתפו והירשמו לקבלת עדכונים בכל פעם שמתפרסם פוסט חדש. זה פשוט – רק להכניס כתובת דוא"ל במקום המתאים בראש העמוד בצד ימין.

וכל הכבוד לשר

עמיר פרץ התפטר מתפקידו כשר להגנת הסביבה. יופי לו ולנו. אבל מישהו טרח פעם לשאול את עצמו למה בכלל פרץ היה השר להגנת הסביבה? האם מישהו זוכר התבטאות שלו בנושא? מכיר אג׳נדה קוהרנטית שלו בנוגע לפליטת מזהמים ושמירת השטחים הפתוחים? מישהו שמע על נסיון של השר לשעבר בתחום?

כל השאלות לא מכוונות כגנאי לעמיר פרץ. הסכמתו לשמש בתפקיד בו אין לו כל הכשרה, נסיון או אג׳נדה היא לא דבר יוצא דופן בדמוקרטיה הישראלית (וגם לא בדמוקרטיות הפרלמנטריות האחרות). העניין הוא שיותר מהחשיבות שפרץ ייחס למשרד עליו היה ממונה, הוא ואנחנו מייחסים חשיבות דווקא להיותו שר ומתוקף כך חבר בממשלה.

בשיטת המשטר הפרלמנטרית הממשלה היא הרשות המבצעת. רק לה יש את הסמכות והאחריות לשלוט במדינה ולמלא את תפקידיה הממשל. ראש הממשלה הוא רק השר שעומד בראשה – ראשון בין שווים. כחבר בממשלה לשר יש פעמים רבות השפעה גדולה יותר מאשר בתפקידו כממונה על משרד ממשלתי. הממשלה היא זו שמקבלת את כל ההחלטות המהותיות בעינייני שלום ומלחמה, חברה וכלכלה. על שולחנה מונחים מדי יום א׳ הכרעות הרות גורל לצד החלטות ביורוקרטיות שוטפות. סביב שולחן הממשלה, זה ממש לא משנה אם אתה שר האוצר או שר התקשורת – הקול שלך בעד או נגד מדיניות ממשלתית או מבצע צבאי שווה לקולו של כל שר אחר. זו הסיבה שרבים כל כך מסכימים לשמש כשרים ללא תיק – עצם החברות בממשלה היא היא עמדת ההשפעה המהותית אותה הם משיגים במינויים.

כתוצאה מהעיוות הזה, שכאמור אינו מיוחד כלל לישראל, שרים מתמנים לתפקידים בהם אין להם כל הבנה או תפיסת עולם (לא חייבים להיות פרופסור לכלכלה כדי להיות שר אוצר ולא אלוף כדי להיות שר הבטחון, אבל צריכה להיות הבנה מעמיקה של התחום ותפיסת עולם מגובשת בנוגע למדיניות הרצויה בו), מחליפים תפקידים כמו גרביים, ולעיתים מביעים רמת עניין גבוהה יותר במתרחש בתחומי האחריות של שרים אחרים מאשר בתחומים שמסורים לאחריותם.

מי היה רוצה לקבל שירות כלשהו מחברה שמנהליה אינם מקצועיים בתפקידם ולעיתים אף לא ממש מתעניינים בו? לא אני. אם אי פעם תהיה רפורמה משמעותית בסדרי הממשל בישראל, הטיפול בנושא תפקידי השרים ודרכי מינויים חייב להיות חלק מהותי בה.

את הפוסט הקצר הזה פרסמתי במקור כסטטוס בפייסבוק. אני חושב שיש בו מספיק תוכן כדי לעמוד כפוסט בפני עצמו בבלוג. חלק מן המגיבים לסטטוס פספסו נקודה מאוד חשובה – אני לא קורא להקמת ״ממשלת מומחים״. אני לא חושב ששר החינוך חייב להיות מורה או שהשר לבטחון פנים צריך להיות שוטר. אני כן אומר ששר צריך להבין מספיק בתחום אחריותו כדי שיגיע לתפקיד עם תפיסת עולם מגובשת ״מהבית״. לדוגמא: לדב חנין אין הכשרה סביבתית אבל יש לו תפיסת עולם מגובשת בנושאים סביבתיים מה שמכשיר אותו לשמש כשר להגנת הסביבה. יובל שטייניץ הוא פילוסוף בהשכלתו והשתחרר מהצבא כסמל ראשון, אבל יש לו השקפת עולם מסודרת בתחום הבטחון מה שמכשיר איתו להיות שר בטחון אפקטיבי (גם אם איני מסכים לחלקים משמעותיים בתפיסתו).

אם אהבתם את מה שקראתם ואתם רוצים לקרוא עוד, אנא הירשמו לקבלת עדכונים בכל פעם שמתפרסם פוסט חדש. זה פשוט – רק להכניס כתובת דוא"ל במקום המתאים בראש העמוד בצד ימין.