בכמה משרדי ממשלה יש צורך? לפי אילו קריטריונים מחלקים תחומי אחריות וסמכויות בין המשרדים השונים? בפוסט הזה ננסה להציע עקרונות לארגון הממשלה שיענו על שאלות אלו.

אני ממשיך בסדרת פוסטים בהשראת השבעת הממשלה החדשה. עם כינונה של ממשלה בה מכהנים, בנוסף לשר החוץ, שר האחראי על משא ומתן מדיני ושר נוסף המופקד על יחסים בינלאומיים (משרד המורכב מגופותיהן של המשרד לעניינים אסטרטגיים והמשרד למודיעין), ראוי לשאול אלו קריטריונים מנחים את הממשלה וראש הממשלה בבואם להקים משרדי ממשלה ולהעניק להם סמכויות. שאלה זו חשובה מהשאלה כמה שרים ראוי שיכהנו בממשלה, שאף היא שאלה חשובה כשלעצמה.

התשובה פשוטה – השיקול העיקרי הוא השיקול של שרידות הממשלה והצורך שלה לגייס רוב בכנסת ולשמור על היציבות הפנימית של המפלגות החברות בקואליציה. אני חושב שכולנו נוכל להסכים שעדיף שהשיקולים שינחו את הרכב משרדי הממשלה יהיו מקצועיים ואידיאולוגיים ולא תלויים בקוניוקטורה פוליטית.

בפוסט הקודם הצעתי מספר רעיונות שיאפשרו לפטור את הממשלה והכנסת מהצורך לכונן קואליציה ולדאוג לשרידות הממשלה ויציבותה. במידה ואכן לא יהיה צורך בכך, נוכל להתחיל לגבש עקרונות רציונליים יותר לקביעת מספר משרדי הממשלה וחלוקת הסמכויות ביניהן. החלת קריטריונים אלו על המציאות הישראלית תגלה שגם 18 שרים הם יותר מדי.

הנה כמה עקרונות שלפיהם אני מציע לבחון את הרכב הממשלה:
1. מספר המשרדים – מספר המשרדים והגופים האחרים הכפופים להם יהיה קטן ככל הניתן. לשאלת גודל הממשלה, כלומר מספר השרים המכהנים בה, יש מספר שיקולים, ואף אחד מהם לא קשור בבזבוז התקציבי הכרוך בהחזקת לשכות השרים העודפות. ההוצאה התקציבית על שבעה שרים ללא תיק בממשלת נתניהו הקודמת הייתה מוערכת בכ-100 מיליון שקלים בשנה, סכום מכובד לכל הדעות, אך כזה המהווה כשלוש מאיות האחוז מתקציב המדינה הכולל. אם לתוספת השרים הייתה תרומה כלשהי לציבור, היה משתלם להוסיף עוד עשרה שרים ולהכפיל את תקציבי לשכותיהם. לא, תקציב הלשכות והשרים אינו צריך להוות שיקול כלל בשאלה זו.

השיקולים החשובים הם עד כמה גידול בכמות השרים לצרכי אתנן פוליטי פוגעים באמון הציבור במוסדות השלטון.
תשובה: הציבור יקבל כל מספר שרים שייראה לו סביר לצורך ביצוע משימות הממשלה;
מהו המספר האידיאלי לפורום שצריך לדון ולקבל החלטות גורליות על בסיס קבוע?
תשובה: לפי מחקרים העוסקים בקבלת החלטות בקבוצה, המספר האופטימלי לקבלת החלטות הוא 5 והמספר המקסימלי הוא בסביבות 10-12;
עד כמה הגודל מהווה חיסרון?
תשובה: ככל שגדל מספר המשרדים והשרים, כך גדל הצורך בתיאומים, פגישות משותפות, ועבודת מטה. ככל שקטן מספר המשרדים, מתפנה יותר זמן לעבודה.
מכל השיקולים הללו, בכפוף לעקרונות הבאים, מספר חברי הממשלה צריך להיות קטן ככל הניתן.

2. אחדות המטרה – לכל משרד ממשלתי תוגדר מטרה פשוטה. ככל שלגוף או קבוצת אנשים מטרה המוגדרת בצורה פשוטה יותר, כך קל יותר לאותו הגוף או אותה הקבוצה לגבש יעדים, לקבוע סדר עדיפויות ולהבחין בין עיקר לטפל. לכן כשבוחנים אילו סמכויות ותחומי אחריות מקנים לכל משרד, יש לשאול, תחת איזה משרד הסמכות או תחום האחריות עולה בקנה אחד עם מטרתו המוגדרת בצורה המיטבית.

3. סמיכות תפקודית/מתודולוגית – נושאים המטופלים בצורה דומה יוכפפו תחת אותו משרד. מקצועות שונים ותחומי דעת שונים משתמשים בשיטות שונות ומתודולוגיות שונות על מנת להתמודד עם האתגרים המיוחדים להם. כך גם בשירות הציבורי ישנן שיטות עבודה ייחודיות המתאימות לתחומי אחריות שונים. כך לדוגמא, רשויות פיקוח שונות עשויות להשתמש בארגז כלים דומה כדי לממש את הפיקוח על התחום הנתון לפיקוחן. רשויות ממשלתיות שונות נוהגות לרשום מידע ולנהל מעקב אחר רשיונות החל מאוכלוסין, רכב, כלי יריה וכהנה וכהנה. יש הגיון רב בכינוס יחידות ורשויות המשתמשות במתודולוגיות דומות, אשר עוסקות בתחומים משיקים, תחת אותו המשרד.

4. זהות אינטרסים – אינטרסים מנוגדים יוכפפו למשרדים שונים. זהו עקרון משלים לעקרון אחדות המטרה. עקרון פשוט להבנה אך משום מה אינו מיושם לרוב במשרדי הממשלה. כאמור, לכל משרד אמורה להיות מטרה פשוטה לנגד עיניו. בהתאם למטרה זו נקבעים סדרי העדיפויות ומתקבלות החלטות. לכן, אם אחראי משרד על שני תחומים בהם קיים ניגוד אינטרסים, חזקה על ראשי המשרד כי יכריעו בדרך כלל לטובת האינטרס שעולה בקנה אחד עם מטרת המשרד. כך לדוגמא, תחת משרד הכלכלה והמסחר, מרוכזים גם רשויות ויחידות שתפקידן לסייע לפיתוח התעשייה והמגזר העסקי וגם הרשות להגבלים עסקיים שתפקידה להצר את צעדיו. גם רשויות לאכיפת חוקי עבודה וגם רשויות לסיוע לעסקים. אמנם כל אותם תחומי פעילות קשורים לכלכלה, אך כינוסם יחדיו, כרוך בניגוד אינטרסים חמור בו על השר והמשרד להחליט פעם אחר פעם האם הם בעד העובדים או בעד מעסיקיהם, בעד הצרכנים או בעד היצרנים. שאלה דומה אפשר לשאול, בין היתר, לגבי הכפפת התביעה הכללית והסנגוריה הציבורית לאותו המשרד – משרד המשפטים ובכמעט כל משרד ממשלתי אחר בו מיוצגים יחדיו אינטרסים מנוגדים.

5. מוטת שליטה – ככל שהמשרד גדול יותר, כך קשה יותר לנהל אותו באופן אפקטיבי. עקרון זה מהווה חסם לשאיפה לצמצם את מספר משרדי הממשלה.

6. צמצום רמות היררכיה – האצת קבלת החלטות וביצוען. בשלב זה מתעורר בנו התיאבון לעשות פריש מיש במשרדי הממשלה לבטל, ולאחד יחידות ולפצל אחרות. עם זאת, יש להיזהר שלא ליפול למלכודת של איחוד פורמלי בלבד. ניקח לדוגמא את משרד החינוך ומשרד התרבות והספורט. במשך שנים מפצלים ומאחדים את שני המשרדים הללו מחדש. אולם, כשמאחדים אותם ללא כל שינוי מבני פנימי ביחידות המשרדים השונים נותרים למעשה שני משרדים נפרדים הכפופים לאותו השר והמנכ״ל. בכך יש כדי לחסוך במספר השרים אך לא הרבה מעבר לזה. לעומתו, כשאוחד תחום התעסוקה לתוך משרד התעשייה והמסחר לפני מספר שנים (איחוד שאני מתנגד לו) נעשתה עבודת חשיבה מקיפה שבעקבותיה אורגן מחדש כל המשרד כך שישקף את הסמכויות החדשות שניתנו לו. כשמאחדים גופים יש לבחון כיצד תושג סינרגיה מהאיחוד וכיצד נימנע מהוספת רמת היררכיה נוספת מעל המבנה הקיים שרק תאט את תהליכי קבלת ההחלטות וביצוען.

7. מינימום תיאום הכרחי – יש לצמצם את נקודות החיכוך בין המשרדים השונים למינימום. השלמת מטלות או קבלת החלטות, ככל שהן מערבות יותר אנשים ויותר גופים, כך נדרש יותר זמן כדי להשלימן. תיאום בין שני גופים או יותר הנמצאים תחת שני משרדים שונים ייקח יותר זמן מאשר תיאום בין שני גופים הכפופים לאותו המשרד. כששני הגופים נמצאים תחת אותו המשרד הם מכוונים לפי אותו סדר עדיפויות, הם שוכנים פיזית קרוב יותר אחד לשני (בדר״כ), הם דורשים פחות את התערבות הרמה הממונה. ולכן מאפשרים להתקדם מהר יותר (וכתופעת לוואי מאפשרים לרמה הממונה לנצל את זמנה ביתר יעילות). לכן, ככל שרמת התיאום הנדרשת בין שני גופים גבוהה יותר, כך ניטה יותר להכפיפם תחת אותו המשרד.

8. נציגות – נציגות בין משרדית בנושאים משיקים הנמצאים במשרדים שונים. דיברנו על צמצום התיאום ההכרחי על ידי הכפפת יחידות משיקות תחת אותו המשרד, אך לא ניתן לבטל לחלוטין את הצורך בתיאום בין משרדים שונים. כך לדוגמא, נדרש תיאום רחב בין גורמי אכיפת חוק לבין גורמי רווחה, אך בשיקולול כל העקרונות המפורטים כאן, לא הגיוני להכפיפם תחת אותו המשרד. במקרים כאלו יש למנות נציגים ממשרדים שונים שיהוו אנשי הקשר ביחידות הדורשות תיאום. גם כשמדובר על אינטרסים מנוגדים יש מקום לעקרון זה. כך למשל ראוי למנות נציגים של המשרד להגנת הסביבה באותם משרדים וגופים אשר מייצגים את האינטרס של הפיתוח, המנוגד מטבעו, לאינטרס הסביבתי. גם בתחומים שהם רב תחומיים מטבעם נכון לפעול בצורה של נציגויות. תחום הבטיחות בדרכים הוא דוגמא טובה, שכן הוא מערב בתוכו נושאים שונים כגון תשתיות, חינוך, אכיפה, שיקום וענישה.

עקרון הנציגות יכולה להתממש במספר צורות בהתאם לאופי התיאום הנדרש והיקפו. ניתן להציב באופן קבוע נציג מהגוף המיוצג בגוף או המשרד הרלוונטיים. ניתן לממש את הנציגות ע״י הקמת ועדות מדיניות בהם לגורמים הרלוונטיים ישנה נציגות. במקרים בהם לא מדובר על ניגוד אינטרסים, אלא בהידוק שיתוף הפעולה ניתן להסתפק בהגדרת אנשי קשר קבועים ופגישות עיתיות בין הגופים הרלוונטיים. בכל אותם המקרים הנציג הוא שגריר משרדו בגוף המתאם ונציג הגוף המתאם במשרדו.

לסיכום, נציג באמצעות דוגמא אחת כיצד עקרונות אלו יכולים לשמש אותנו בהגדרה מחודשת של מבנה הממשלה. ניקח נושא קרוב לליבי – תכנון פיזי. כיום סמכויות התכנון במדינת ישראל מפוצלות בין חמישה משרדים ושישה גופים לפחות. הסמכויות להכנת תוכניות מתאר ואישור תוכניות נמצאת במשרד הפנים תחת מנהל התכנון וועדות התכנון הארצית, המחוזיות והמקומיות. תכנון כמות הדירות שיש לבנות ופריסתם מצוי בידי משרד השיכון. הקצאת הקרקעות (ולעיתים גם קידום תוכניות) מתבצע במנהל מקרקעי ישראל, אף הוא כפוף למשרד השיכון. משרד התחבורה מתכנן את הדרכים, הנמלים ושדות התעופה. משרד החקלאות אחראי על פיתוח הכפר, כלומר בעיקר על פעולות פיתוח במושבים וקיבוצים. תשתיות המים והאנרגיה מתוכננות בידי משרד האנרגיה והמים. נוסף על כך, תחום שיקום המחצבות נמצא בידי משרד התמ״ת (כיום משרד הכלכלה והמסחר).

בחינת תחום התכנון לאור העקרונות שלעיל עולה שאיחוד כלל סמכויות התכנון בידי רשות אחת עולה בקנה אחד עם רוב העקרונות. איחוד שכזה יאפשר לצמצם את התיאום הנדרש בין משרדים שונים, יצמצם את מסחר רמות ההיררכיה, ירכז תחומים המשיקים מבחינה תפקודית ומבחינת זהות אינטרסים, ויאפשר להקטין את מספר הרשויות הכפופות לממשלה. רשות זו תייצג במהותה את האינטרס של כל אותם הגורמים והצרכים הדורשים פיתוח, ולכן מול רשות אימתנית כזו, ולאור עקרונות זהות האינטרסים והנציגות, יש להקנות סמכויות של ממש למשרד להגנת הסביבה בתחום הפיקוח על התכנון, ולהציב את נציגיו ברשות התכנון המאוחדת. נציגים אלו ייצגו את אינטרס השימור המנוגד לאינטרס הפיתוח.

עקרונות אלו הן בבחינת כללי אצבע יותר מאשר כללי עשה ואל תעשה. באופן טבעי קיימות סתירות ביניהם. כל החלטה המתקבלת על בסיסם מהווה תצרף שיקולים ואיזונים, העשוי להשתנות עם הזמן או מקבל ההחלטה, ולא תוצאה מתמטית חד משמעית. יש לבחון כל החלטה בנוגע להקניית סמכות או הטלת אחריות על גוף ממשלתי, לאור העקרונות הללו ולשקלל אותם בהתאם. עקרונות אלו טובים לא רק לבחינת הרכב משרדים אלא גם לבחינת הרכבם של רשויות, האגפים והיחידות השונות בתוך אותם המשרדים.

בפוסט הבא אפרסם את הצעתי להרכב הממשלה כפי שגיבשתי לאור עקרונות אלו.

האם ההצעות לשינוי שיטת הבחירות הכלולות בהסכם בין הליכוד לבין יש עתיד תועלנה ליציבות ולמידת הדמוקרטיות של המשטר הישראלי? האם באמת יש צורך לשנות את שיטת הממשל? לרגל כינונה של הממשלה החדשה אציע תשובה שונה למקור האמיתי של בעיות המשילות
במדינה.

כשהשקתי את הבלוג הזה, לפני מספר חודשים, הבטחתי לעצמי שאפרסם פוסט חדש מדי שבוע. חשבתי שיהיה בכך ליצור שגרה בריאה עבורי ועבור הקוראים שלי (שלושתכם). והנה, שלושה חודשים הניבו יבול דל של חמישה פוסטים. מה הסיבות לכך? מן הסתם שילוב מתסכל של עומס משימות, מחסומי כתיבה לרוב וסתם עצלנות. לא נותר לי אלא להמשיך לכתוב ולקוות שבהמשך אעמוד בהבטחותיי לעצמי.

בפוסט הקודם (אי שם בסוף ינואר) הצעתי לבטל את אחוז החסימה ולשנות את הסכמי העודפים כך שהרכב הכנסת ייצג בצורה טובה יותר את תוצאות הבחירות. בין היתר טענתי שצעד שכזה יקל על צמיחתם של כוחות פוליטיים חדשים.

כצפוי עיקר הביקורת על הצעתי כוונה להשפעות שלה על היציבות השלטונית והיכולת של הממשלה הנבחרת ליישם את מדיניותה. מה שנקרא בדרך כלל ׳משילות׳. לכן בפוסט הזה אנסה להציע שינויים בשיטת המשטר שעשויים להפוך את המערכת השלטונית ליציבה ויעילה יותר.

דמיינו חברה בה המנכ״ל הותיק של החברה קיבל שוב את אמונם של בעלי המניות. כעת עליו למנות מנהלים כפופים לו שינהלו את מחלקות החברה. מינוי המנהלים טעון אישור הדריקטוריון. הצרה היא שבין המנכ״ל לבין חלק מהדריקטוריונים קיימות לחילוקי דעות מהותיים באשר לדרך בה צריכה להתנהל החברה ועם אחרים הוא מסוכסך אישית כבר מספר שנים. בכל מקרה, רמה גבוהה של כבוד הדדי לא שוררת בין הצדדים. במצב עניינים זה, כדי לגייס את תמיכת חברי הדריקטוריון, הוא נאלץ למנות את חלקם לתפקידי הניהול. כך שמצד אחד הוא תלוי בהם וכפוף להוראותיהם, ומצד שני, הם עובדים תחתיו כמנהלים, כפופים לו ומצופה מהם להישמע להוראותיו. חלק מהמנהלים החדשים שואפים להחליף את המנכ״ל בהזדמנות הראשונה. גם אם היחסים האישיים ביניהם היו כשורה וחילוקי הדעות ביניהם מצומצמים, מצב נפיץ שכזה ימנע מהחברה להתנהל ביעילות ולהתמודד עם האתגרים, השוק והתחרות.

זה תיאור של המערכת הפוליטית שלנו. ראש הממשלה נאלץ למנות יריבים פוליטיים ואישיים לתפקידי שרים הכפופים לו, ומצד שני הוא תלוי בהם, ובמפלגותיהם לשם הבטחת רוב בכנסת המאפשר את יישום המדיניות של הממשלה ואת המשך קיומה. בהערת אגב, יש מקום גם להעלות שאלה במה נבדלים מינויים לתפקידי שרים תמורת תמיכה בכנסת מאותם מינויים בגינם הואשמו צחי הנגבי ונוספים בעברות שוחד, מרמה והפרת אמונים.

היה זה ניתוחו של מנחם בגין (בין היתר כאן, עמוד 19, זהירות PDF ) שהצליח לנסח בצורה חדה את האבסורד בכל הנוגע להפרדת הרשויות במדינת ישראל, ובמדינות נוספות בעלת משטר פרלמנטרי. כולנו מכירים משיעורי האזרחות את התאוריה בדבר הפרדת הרשויות של המדינה לשלוש רשויות עצמאיות המקיימות ביניהן מערכת גומלין של פיקוח ובקרה שמטרתה למנוע ריכוז כח אבסולוטי בידי גוף שלטוני אחד. לפי אותה התאוריה, במשטר פרלמנטרי (בשונה ממשטר נשיאותי) מהווה הממשלה ״הועד הפועל״ של הפרלמנט והיא כפופה לרצונו. ניתוחו של בגין מראה שלמעשה יחס הדברים הוא הפוך – הממשלה מהווה ההנהגה של הרוב בכנסת ורוב זה נתון למרותה, ולכן למעשה תלויה הכנסת דווקא בממשלה. במציאות זו, לא עומדת הכנסת כמפקחת על הממשלה, אלא מהווה זירת מאבק בין הקואליציה לבין האופוזיציה. בפועל, האופוזיציה היא המפקחת האמיתית על מעשי השלטון, אך מעצם היותה מיעוט אין בידיה כלים משמעותיים לאכוף פיקוח זה בצורה יעילה.

במצב עניינים זה, כלים שנראה כי מטרתם להלך אימים על הממשלה, מופעלים דווקא על ידה כדי לשלוט בכנסת. כך למשל האפשרות לפזר את הכנסת וללכת לבחירות חדשות. לכאורה שוט בידי הכנסת כדי להשאיר את הממשלה בתלם. בפועל פוזרה הכנסת לאורך כל שנותיה רק כשמפלגת השלטון או גורמים אחרים בקואליציה חשבו שהדבר יהיה לטובתם.

האם ההצעות של לפיד ונתניהו לשינוי שיטת המשטר מתיימרות להקהות את ההשלכות של האבסורד החוקתי הזה? לא ממש. ההסכם הקואליציוני בין הליכוד ביתנו לבין יש עתיד מפרט מספר צעדים לשינוי שיטת הממשל להם אותם מתחייבים הצדדים לקדם. הצעדים העיקריים המוצעים הם:
1. העלאת אחוז החסימה ל-4%.
2. מתן אפשרות לראש הממשלה לפזר את הכנסת.
3. שינוי הרף לשם הבעת אי אמון בממשלה מ-61 ל-65.

משמעותם של כל הצעדים הללו היא דווקא המשך החלשת כוחה של הכנסת ועיוות של רצון הבוחר. על ההשלכות של העלאת אחוז החסימה דיברנו, כאמור, בפוסט הקודם.

מתן אפשרות לפיזור הכנסת לראש הממשלה נותנת בידי איש אחד הסמכות לפזר כנסת שנבחרה על ידי כלל הציבור. אך מעבר לכך, כלל לא ברורה יעילותו של הצעד, כיוון שגם כיום מסוגל ראש הממשלה להורות למפלגתו ולמפלגות אחרות בקואליציה לתמוך בחוק לפיזור הכנסת, חוק שתמיכה של סיעות האופוזיציה בו מובטחת כמעט תמיד.

שינוי הרף לשם הבעת אי אמון בממשלה מאפשר לממשלה למשול גם כשאיבדה את הרוב התומך בה בכנסת, כלומר בניגוד לדעתם של רוב נבחרי הציבור.

והעיקר, אין בכל הצעדים הללו דבר עם טיפול בבעיות האמיתיות של שיטת המשטר שלנו כפי שאני רואה אותן, הנגזרות מהניתוח של מנחם בגין:
ראשית, הרשות המבצעת חזקה באופן משמעותי מהרשות המחוקקת ובכך מופר האיזון העדין שראוי שיתקיים בין הרשויות.
שנית, הרתימה של הכנסת להבטחת המשך קיומה של הממשלה מחייב קיומם של הסדרי משמעת סיעתית וקואליציונית, הגורמים תדיר לכך שחברי כנסת יצביעו בניגוד לצו מצפונם והבטחותיהם לבוחר. בכך נפגע שוב ושוב אמון הציבור בדמוקרטיה ובנבחריו, אך גרוע מכך, מתעוות רצון הבוחר שהוא הוא הבסיס לקיומה של שיטת הדמוקרטיה הפרלמנטרית.

לכך יש להוסיף שתפיסתה של הכנסת כמוסד מופחת השפעה מחזקת את הנטיה של סיעות להצטרף לממשלה, אף כאשר קיימת סתירה מהותית בין השקפת הסיעה להשקפת ראש הממשלה המיועד. הממשלה, במקום להיות פורום בעל מכנה משותף רחב, שתפקידו לבצע את המדיניות המבוטאת בחוקי הכנסת, הופכת להיות פורום מפולג ומסוכסך, ומתפקדת למעשה כמעין ״כנסת זוטא״.

אז האם צריך לשנות את השיטה ואם כן, כיצד?
לפי הבנתי שני עקרונות צריכים לעמוד בפנינו כשאנחנו מגבשים או משנים את שיטת הממשל שלנו:
1. הכנסת בפועלה צריכה לשקף בצורה הנאמנה ביותר את התפלגות ההשקפות בציבור הישראלי.
2. תפקיד הממשלה לקיים את מדיניות הכנסת כפי שהיא מבוטאת בהחלטות ובחוקים אותם היא מקבלת.
3. מתוך שני העקרונות הראשונים נגזר העקרון השלישי – הממשלה כפופה לרצון הכנסת המשקף בקירוב את רצון העם.

רוב מנסחי ההצעות לשיפור שיטת המשטר או שינויה מתמקדים בחיזוק יכולתה של הממשלה לגייס רוב למהלכיה (למשל ע״י הקטנת מספר המפלגות, הגדלת המפלגות הגדולות, וניסיונות להקטין את כח הסחיטה של מפלגות). אני לעומת זאת מעוניין בחיזוק יכולתו של הרוב בכנסת ליישם את השקפת עולמו. כשאני אומר רוב אני לא מתכוון לרוב אוטומטי ואחיד. בהחלט אפשר ורצוי לדמיין רוב בכנסת בעד מדיניות א׳ בתחום החינוך ורוב אחר שיהיה בעד מדיניות ב׳ בתחום הבטחון ושלא תהיה חפיפה רבה בין החברים ברוב א׳ לחברים ברוב ב׳.

לכן המכשול הגדול ביותר המפריע לרוב ליישם את השקפת עולמו בצורה סדירה הוא החלוקה הדיכוטומית בין קואליציה לאופוזיציה. החלוקה המלאכותית הזאת מאגדת בדרך כלל מפלגות שרב המפריד ביניהן על המשותף. ההסכמה הבסיסית ביניהן היא לתמוך בכנסת בכל מהלכי הממשלה, גם אם הם מתנגדים אידיאולוגית להם וגם אם הבטיחו אחרת לבוחריהם. כתוצאה מכך נוצרים מצבים רבים בהם קיים רוב בעם ובכנסת למדיניות מסוימת ובכל זאת רוב חברי הכנסת מצביעים נגדה. כך למשל מצהיר ח״כ אורי אורבך בראיון שנתן לאחרונה לח״כ סתיו שפיר

ארבעת ההצעות הבאות משנות ומשפרות את שיטת המשטר שלנו כך שלא יהיה צורך לכונן קואליציה כדי לקיים את הממשלה. השתדלתי לנסחן כך שניתן יהיה לאמצן בהדרגה או בבת אחת:

ראש הממשלה לא יהיה חבר כנסת – בראשית הפוסט הגדרתי (בעקבות בגין) את הבעיה ביחסים בין הממשלה לבין הכנסת בכך שהממשלה מהווה את הנהגת הרוב בכנסת. אם כך, נראה כי הדרך לפתור את הבעיה היא להפריד בין הנהגת סיעות הכנסת לבין הממשלה. הפרדה כזאת קיימת במשטר נשיאותי, אך איני חושב ששיטה זו מתאימה לנו (יש לכך נימוקים רבים, אך הם לא מעניינו של הפוסט הזה), וודאי שלא לאור העקרון השני לפיו על הממשלה להיות כפופה לכנסת (במשטר נשיאותי הנשיא עצמאי לחלוטין ולא כפוף לבית הנבחרים). לכן אני מציע שהכנסת תמשיך להחזיק בסמכות לקבוע את זהות ראש הממשלה, אך שזה לא יהיה מבין חבריה.

ניתן לחשוב על מספר שיטות לבחירת ראש הממשלה על ידי הכנסת. הצעתי היא כי כל מועמד לראשות הממשלה יצטרך להציג תמיכתם של 50,000 בוחרים (כפי שהיה נהוג בתקופת הבחירה הישירה). המועמדים ייבחרו על ידי חברי הכנסת בשיטת ״העשן הלבן״ הנהוגה לבחירת נשיא המדינה (וגם לבחירת האפיפיור ומכאן שמה). לפי שיטה זו מקיימים הצבעה בהשתתפות כל המועמדים וכל עוד לא הושג רוב, ממשיכים ומצביעים כשבכל סיבוב הצבעה פורש המועמד שקיבל את מספר הקולות הקטן ביותר בסיבוב הקודם. שיטה זו מאפשרת לכנסת להתכנס סביב מועמד מוסכם הזוכה בסופו של דבר ללגיטימציה רחבה. כך למשל נבחר הנשיא פרס ברוב של 86 קולות מול 23 מתנגדים לאחר שבסיבוב הראשון זכה ל-58 קולות בלבד.

ביטול הצורך באמון הכנסת בממשלה – כיום מכהנת הממשלה מכוח אמון הכנסת בה. אם הכנסת מביעה בממשלה אי אמון, בין על ידי הצבעת אי אמון או על ידי אי תמיכה בתקציב הממשלה, הממשלה נופלת ומתקיימות בחירות מוקדמות. מטעמים פרקטיים לא ניתן לסמוך על רוב אקראי שיתמוך בממשלה בכל פעם שמועלית הצעת אי אמון או שיש צורך להעביר תקציב. לכן מחוייבות הממשלה לגבש קואליציה קשיחה יחסית. ביטול הצורך באמון הכנסת בממשלה, כצעד בלתי נפרד מביטול האפשרות לפיזור הכנסת, יאפשר להחליף את הקואליציות הקשיחות, המחוייבות להצביע כמקשה אחת, בסדרה של קואליציות אד הוק, שתורכבנה כל פעם מצירוף שונה של מפלגות וחברי כנסת. הקואליציות הללו תתגבשנה סביב תמיכה (או התנגדות) להצעת חוק או מדיניות ספציפיים.

התוצאה, במקום להקים קואליציה לשם המשך שרידות הממשלה, קואליציות זמניות תוקמנה כדי לקדם מהלכים וחוקים שיש להם תמיכה רחבה בציבור הישראלי. לממשלה כבר לא יהיה הכח הכמעט אבסולוטי להעביר חקיקה בכנסת לשם קידום מדיניותה, אלא שרביט השליטה בחקיקה יעבור לכנסת שתכתיב מדיניות לממשלה.

מינוי שרים מקצועיים – אנחנו חוזרים לאנלוגיה מראשית הפוסט. ביטול הצורך בכינון קואליציה והשגת אמונה של הכנסת ייתר את הצורך במינוי שרים מקרב חברי הכנסת לשם הבטחת תמיכתם. כך יהיה ניתן להקים משרדי ממשלה רק לפי שיקולים מקצועיים-אידיאולוגיים וללא צורך בשיקולים פוליטיים-קואליציוניים. ראש הממשלה ימנה שרים לפי שיקול דעתו, בהתאם להשקפתו האידיאולוגית ולפי הערכתו ליכולתו לעבוד בשיתוף פעולה איתם. לשם חיזוק כפיפות הממשלה לכנסת ויכולת הפיקוח שלה פעולות הממשלה, מומלץ שמינוי השרים יהיה כפוף לשימוע בפני ועדת הכנסת הרלוונטית, בדומה לדגם האמריקאי.

ביטול האפשרות לפיזור הכנסת לפי תום כהונתה – 11 מתוך 18 כנסות שכיהנו מקום המדינה התפזרו לפני מועד סיום כהונתן הרשמי. אמנם האפשרות ללכת לבחירות קודמות מאפשרת גמישות והיענות לנסיבות המשתנות, אך אני סבור שרבים נזקיה על פני היתרונות שהיא מקנה. הצורך בשמירה על רוב בכנסת כדי למנוע את פיזורה הופך אותה מזירה לליבון מחלוקות והגעה לפשרות, לזירת גלדיאטורים בה נלחמים עד המוות (הפוליטי). הוא מחדד את הדיכוטומיה בין הקואליציה לאופוזיציה. האפשרות לפיזור הכנסת דוחפת את האופוזיציה להתנגד לפעולות הממשלה גם במקום בו אין חילוקי דעות אמיתיים ביניהן, ומונעת מחלקים מהקואליציה להתנגד לפעולות הממשלה גם כשהן מנוגדות להשקפת עולמם. בנוסף, אי הודאות לגבי אורך כהונת הכנסת והממשלה מעודדים חשיבה לטווח קצר ופופוליזם על פני חשיבה לטווח ארוך.

ביטול היכולת לפזר את הכנסת לפי תום כהונתה, יאפשר לסיעות הבית לנקוט יתר אחריות וממלכתיות, לשתף פעולה היכן שהדבר מתאפשר ולהיאבק האחת בשניה היכן שהדבר נחוץ, כל אחת לפי השקפותיה וסדר העדיפויות שלה. הוא גם יאפשר תהליכי עבודה סדורים ויעילים יותר בכנסת, בממשלה ובמפלגות המקיימות דמוקרטיה פנימית.

אימוצם של ארבעת השינויים הללו יאפשרו מצד אחד לממשלה להיות מקצועית, קומפקטית, ומגובשת יותר, ומצד שני יכפיפו אותה ואת מדיניותה לכנסת בפועל, ולא רק פורמלית. כך, יהיה ניתן להגדיל בו זמנית הן את הייצוגיות והדמוקרטיות של השלטון והן את היציבות והיעילות של הממשלה. שינויים אלו פותחים גם את הפתח ליתר רציונליזציה במבנה הממשלה ומשרדיה, אבל על כך בפוסט הבא.

בניגוד למה שמשתמע מהכותרת, בפוסט הזה אני לא מתכוון לנתח את תוצאות הבחירות. רבים, טובים, ומוכשרים ממני עשו זאת כבר. למעשה, המחשבות שאפרוש כאן מטרידות אותי מזה שבועיים, אך חשבתי שיהיה נכון יותר להתייחס אליהן רק לאחר הבחירות. אני רוצה לדבר על הבעיה של הצבעה אסטרטגית לעומת הצבעה כנה.

הצבעה כנה היא הצבעה בה הבוחר בוחר את המפלגה המייצגת את דעותיו בצורה המדויקת ביותר ללא תלות בשיקולים שונים כגון, אחוז החסימה, גודל הגוש וכדומה. לעומתה, הצבעה אסטרטגית היא הצבעה בה הבוחר מחליט שלא להצביע למפלגה התואמת ביותר את דעותיו, אלא למפלגה אחרת הקרובה בדעותיה לדעותיו בשל שיקולים שונים כגון, חשש שהמפלגה המועדפת עליו לא תעבור את אחוז החסימה, הרצון שהמפלגה הגדולה בגוש שלו תהיה הגדולה ביותר בכנסת וכדומה.

הטענה שלי היא שככל שבוחרים רבים יותר מעדיפים להצביע הצבעה אסטרטגית על פני הצבעה כנה, הולך ומתעוות הרכב הכנסת שאמור לשקף נאמנה את התפלגות הדעות בקרב הבוחרים.

והנה באים אנשים טובים ומציעים לנו שלל דרכים כדי לגרום ליותר ויותר בוחרים להעדיף הצבעה אסטרטגית על פני הצבעה כנה, כל זאת בשם הגביעים הקדושים – ״המשילות״, ״היציבות״, ״והפחתת הסחטנות של המפלגות הקטנות״. עמותת ״יש סיכוי״ היא דוגמא לאחד המאמצים הללו, אשר הצעותיה מוצגות במאמר דעה של מנכ״ל ״יש סיכוי״ שפורסם ב-ynet לפני כשבועיים.

מהן ההצעות ומה השפעותיהן? נסביר:
העלאת אחוז החסימה – זוהי השיטה הפשוטה ביותר לעוות את רצון הבוחר. מכריזים על רף מלאכותי שמתחתיו מפלגה לא זכאית להיות מיוצגת לכנסת. מפלגה שלא הגיעה לרף, קולותיה מושלכים לפח ואינם נחשבים. קחו לדוגמא את הבחירת לכנסת ה-19. 20 רשימות, מתוך 32 שהתמודדו, לא עברו את אחוז החסימה. 239,109 בוחרים נתנו את קולם לרשימות אלו, שווה ערך ל-9 מנדטים שקולם לא יישמע בכנסת הקרובה. אילו אחוז החסימה היה מבוטל, בכנסת הנוכחית היו מיוצגות גם עוצמה לישראל, עלה ירוק, ועם שלם. לשתי מפלגות נוספות נוספות – ארץ חדשה וכח להשפיע – חסרו רק כמה אלפי קולות כדי להיות מיוצגות אף הן. אני אישית שמח שרובן לא נכנסו לכנסת (למעט עם שלם), אבל דעתי לא נחשבת יותר מדעתם של עשרות האלפים שהצביעו להן, אשר קולותיהם לא באו לידי ביטוי. כיום נהוג אחוז חסימה בגובה 2% ורבים מציעים להעלותו לשיעורים שונים בין 4% ל-10%.

מעבר למניעת ייצוג של קולות רבים שהוטלו לקלפי בפועל, ברור שהחשש שרשימה לכנסת לא תעבור את אחוז החסימה, מונע מבוחרים רבים להצביע להן, על אף שהיו שוקלים זאת, לו היה מובטח כי הרשימה אכן תיוצג בכנסת.
אני מקבל את הטענה שלא רצוי שתהיינה סיעות יחיד רבות בכנסת, המיוצגות על ידי חבר כנסת אחד, אשר אין להן הרבה סיכוי להשפיע בכנסת ומקשות על גיבוש קואליציה ואופוזיציה, אך יש דרך פשוטה להימנע מכך ובכל זאת לתת ייצוג לאלו שהצביעו להן – על כך בהמשך.

בחירות אזוריות – שיטה מתוחכמת יותר לעיוות רצון הבוחר. בחירות אזוריות מעוותות את רצון הבוחר בשלוש דרכים שונות. ראשית, בניגוד לשיטת הבחירות היחסיות הנהוגה בארץ, בבחירות אזוריות בהן מתחרים מספר מועמדים על מושב אחד, כל קול שלא הגיע למועמד שניצח בבחירות באיזור בחירה מסוים, הוא קול שלא מקבל ייצוג בסופו של דבר בבית הנבחרים. שנית, שיטה כזו מבטיחה מראש שלמפלגות קטנות שלא זוכות לתמיכה רחבה מהציבור, יהיה סיכוי זניח לקבל ייצוג בבית הנבחרים. שלישית, וזה אולי עניין לפוסט נפרד, בחירות אזוריות מניחות
שהמאפיין המרכזי המגדיר את הבוחר הוא מקום מגוריו – ולא היא.

דוגמא לעיוות שיוצרת שיטה כזו ניתן לראות בבריטניה, שם בבחירות 2010 זכתה המפלגה השמרנית ב-36% מהקולות אך קיבלה 47% מהמושבים בבית הנבחרים.

קביעה כי המפלגה הגדולה היא זו שתרכיב את הממשלה – זוהי השיטה העקיפה ביותר להנדס את רצון הבוחר, ולכן מטרידה במיוחד. לכאורה כל בוחר רשאי להצביע לכל מפלגה, בפועל, קביעה כזו מציבה איום חד משמעי מולו – הצבע למפלגה הגדולה בגוש שלך, ולא למפלגה המועדפת עלייך, ולא, יש חשש כי מפלגה מהגוש השני תרכיב את הממשלה. כך מעודדת הצבעה אסטרטגית למפלגות הגדולות ולא למפלגות המועדפות באמת על הבוחרים.

מתן בונוס למפלגה הגדולה – שיטה שבינתיים לא הוצעה באופן רציני בישראל, אך נהוגה ביוון שם ניתנים למפלגה הגדולה ביותר 50 מושבים נוספים מעבר למספר המושבים היחסי לו היא זכאית בהתחשב במספר הקולות שקיבלה. זוהי לכאורה השיטה הגלויה ביותר לעיוות רצון הבוחר, שכן לפיה יש הפרדה בין תוצאות הבחירות הגולמיות שאמורות לשקף את התפלגות הדעות בעם, לבין חלוקת המושבים בפועל אשר מיועדת לחזק את המפלגה הגדולה. אולם, גם בשיטה זו ניתן למעשה לבוחר תמריץ רב להצביע למפלגה הגדולה בגוש שלו, כדי להבטיח שתוספת המושבים לא תגיע לגוש היריב. הבחירות האחרונות ביוון הוכיחו הבעייתיות הגדולה בשיטה הזו.

הבעיה עם ההצעות הללו היא שהרכב הכנסת אמור לשקף את התפלגות הדעות בעם. כל שינוי בשיטת הבחירות שגורם לסטיית הרכב הכנסת מאותה התפלגות הדעות בעם הוא שינוי שהופך את השיטה לפחות ייצוגית ולכן גם פחות דמוקרטית.

אני לא טוען שאלו שמציעים שינויים כאלו בשיטות הבחירות מונעים מרצון לצמצם את הדמוקרטיה בישראל (כך אני מקווה). אלא שאותם גורמים רואים סתירה בין מידת הייצוגיות של שיטת הבחירות לבין יכולת המשילות והיציבות של הממשלה, ורואים קשר ישיר בינה לבין כח הסחטנות של סיעות קטנות.

אני סבור שהם מזהים באופן נכון את הבעיות אך טועים בבחירת האסטרטגיה. ראשית, מבחינה פרקטית, כלל לא ברור שהפחתת מספר המפלגות יגדיל את היציבות או יקטין את כח הסחטנות של המפלגות הקטנות. להיפך, סימולציות לפי תורת המשחקים מראות שבשיטה של 3 מפלגות, למפלגה האמצעית כח הרבה יותר גדול מאשר בשיטה בה 5-6 מפלגות. שנית, וזאת הנקודה החשובה, לדעתי במקום לעוות את הרכב הכנסת כך שיהיה יציב יותר יהיה ראוי יותר לשאוף לניתוק בין הרכב הכנסת לבין מידת היציבות של הממשלה. כך הדמוקרטיה שלנו תוכל ליהנות מכל העולמות – מחד ייצוג שלם ומלא ככל הניתן של מגוון ההשקפות של הציבור, ומאידך משילות מוגדלת.

דרך אחת לעשות זאת היא למנוע את האפשרות לפיזור הכנסת לפני תום כהונתה. בצורה זו, ממשלה מרגע שכוננה, לא תיאלץ לעסוק בהישרדות ותוכל להתרכז בקביעת מדיניות והוצאתה לפועל. האתגר שלה מול כנסת מפוצלת יהיה רק שכנוע רוב חבריה לתמוך במדיניות זו. יש לי רעיונות נוספים בהקשר זה, אך הם לא מעניינו של הפוסט הזה.

הסיבה שאני כותב את הפוסט הזה היא כי אני חושב שלמרות שהשיטה שלנו היא אחת הייצוגיות ביותר בעולם הדמוקרטי, יש עוד מקום לשיפור.

אני רוצה להציע הצעה פשוטה שתאפשר להגדיל עוד יותר את הייצוגיות והיחסית של שיטת הבחירות שלנו, ותעודד עליית כוחות חדשים. בניגוד, למה שמקובל לחשוב, הסכמי עודפים אינם חלים על מפלגות שלא עברו את אחוז החסימה. משמע, קולות שהגיעו לאותן הרשימות לא נספרים ואינם מועברים לרשימות מכהנות – זה בדיוק מה שאני מציע לשנות. תארו לכם שהסכמים כאלו היו אפשריים – במקרה כזה, בהנחה שעוצמה לישראל היו חותמים על הסכם עודפים עם הבית היהודי, 66,000 הקולות שקיבלה הראשונה היו מועברות לשניה והיו מוסיפות לה עוד שני מנדטים. בצורה דומה הייתה עשויה עלה ירוק להעניק עוד מנדט לליכוד, ארץ חדשה עוד מנדט למרצ (נגיד), כח להשפיע הייתה עשויה להעביר מנדט לעם שלם וכן הלאה.

ליישום הצעה כזו תהיינה שתי השלכות משמעותיות:
הראשונה: רבע מיליון קולות לא היו אובדים והיו מקבלים ייצוג מקורב בכנסת. אמנם מצביעי עוצמה לישראל היו מעדיפים לראות אותה בכנסת, אך ברור שאם היו יודעים בוודאות שמפלגתם לא תעבור אותו, היו מעדיפים רובם להצביע לבית היהודי כהצבעה מקורבת.
שנית, כיוון שבשיטה כזו, אין סכנה באובדן הקול שלך במקרה שהמפלגה בה בחרת לא עברה את אחוז החסימה, אנשים רבים יותר היו מוכנים לשקול הצבעה למפלגות קטנות, ובכך מאפשרים להן לעבור את אחוז החסימה ובאופן פרדוקסלי מייתרים את הצורך ביישום רוב ההסכמים. הסכם העודפים, בשיטה זו, מהווה מעין רשת בטחון או תעודת ביטוח למצביעים, המבטיחים שקולם ייחשב בכל מקרה.

כך, תמוקסם היכולת של האזרח להצביע לפי השקפתו בצורה כנה ולהימנע מהצבעות אסטרטגיות. בנוסף, בשיטה זו, קיומו של אחוז חסימה, מהווה מכשול הרבה יותר קטן בפני מפלגות חדשות ובפני מיקסום ייצוגיותה של הכנסת.

נ.ב כאמור בבחירות האחרונות התמודדו 32 רשימות. למרביתן לא היה סיכוי מלכתחילה לעבור את אחוז החסימה. חלק לא מבוטל מהן נע בין הזוי ללא שפוי, ובכל זאת, רשימות אלו היו זכאיות לזמן מסך יקר. ניתן לנפות רבות מרשימות אלו על ידי דרישת חתימתם של 3,000 בעלי זכות בחירה על רשימת המועמדים שלהן לכנסת. דרישה כזו הייתה מסירה מההתמודדות 10 רשימות לפחות שקיבלו פחות קולות ממספר זה.

בפוסט הקודם התחלתי לדבר על הצורה בה המערכת הפיננסית מעצבת את העולם שלנו. התרכזתי בדרך שבה הבנקים והמוסדות הפיננסיים האחרים מסייעים בפעילותם לייצר פערים גדולים, טייקונים עשירים מצד אחד ועסקים קטנים המשוועים לאשראי מצד שני. חוסר יציבות, העברת הון מהעניים לעשירים, וחוסר תחרותיות.

בחלק הזה ארצה להתמקד בשוק הדיור ולהראות את התרומה של המערכת הפיננסית לעליית מחירי הדיור.

לצערי הפוסט הזה מתפרסם באיחור שכן בשבועות האחרונים עיקר זמני הפנוי מוקדש להתנדבות במערכת הבחירות של מפלגת העבודה. אני מקווה לחזור לפרסום סדיר של פוסטים שבועיים מייד לאחריהן.

אז מה הסיבה למחירי הדיור הנוסקים? יש שיטענו שהבעיה טמונה במונופול של המדינה על רוב הקרקעות. אחרים יטענו שהקבלנים יוצרים מחסור בכמות הדירות כדי לשמור על מחירים גבוהים. אך את התשובה, בעיקרה, יש לחפש דווקא במקומות אחרים.

כלכלנים רבים (ודווקא מהימין הכלכלי) תולים את האשם בריבית הנמוכה של בנק ישראל שמונהגת מזה מספר שנים. אך כיצד זה הגיוני? האינטואיציה אומרת לנו שדווקא ריבית נמוכה אמורה להוביל לעלויות נמוכות יותר. ובכן, המציאות היא אחרת. כשהריבית יורדת, אפיקי השקעה סולידיים הופכים להיות פחות משתלמים, לעומתם, שוק הנדל״ן הופך להיות משתלם הרבה יותר. מסיבה זו, משקיעים רבים נוהרים להשקיע בנדל״ן והתוצאה היא עודף ביקוש על היצע. זה בדיוק מה שקורה בארבע השנים האחרונות החל מ-2008, אז נכנס העולם למיתון חריף והבנקים המרכזיים החלו בהורדות ריבית לרמת ריבית נמוכה שנמשכת עד היום.

אז יש פתרון פשוט לעליית מחירי הדיור – העלאת הריבית. הנה, כך טען נגיד בנק ישראל, פרופ׳ סטנלי פישר עוד בשנת 2010 וכך טוען פרופ׳ ירון זליכה (בכנס תקציב 2013 של מפלגת העבודה, החל מהדקה ה-20:00 ועד 20:45).
יש רק בעיה אחת עם הפתרון הזה – הוא יוביל את המשק לקיפאון מוחלט, מיתון, ואבטלה המונית, ולכן לא נוקטים בו.

אז מה עושים? מחירי הדיור תלויים בעיקרם בשלושה גורמים – שוק ההון, ענף הבנייה, מחיר הקרקע.

שוק ההון

בפעם הקודמת דיברנו על כך שלמדינה יש זכות ויכולת להתערב בשוק ההון ולקבוע את כללי המשחק. ואכן היא עושה זאת יום יום, בין היתר על ידי קביעת שיעור הריבית. הבעיה ששיעור הריבית משפיע, אם נמשיך באנלוגיה, על עוד משחקים – שיעור הצמיחה במשק, האבטלה, שער החליפין, הייצוא וכו׳.

לכן, המדינה צריכה למצוא כלי אחר שישפיע לטובה על שוק הנדל״ן ולא ישפיע לרעה על תחומים אחרים במשק. לשוק ההון שני תפקידים בענף הדיור – לממן את הבנייה על ידי היזמים ולממן רכישת דירות על ידי מתן משכנתאות. ככל שהבנקים יסכימו לתת יותר אשראי לשוק הנדל״ן יהיה קל יותר לבנות דירות וככל שיתנו פחות, יהיה קשה יותר.

אז האם עלינו לעודד את הבנקים לספק מימון ללא גבול לשוק הדיור? ממש לא, למעשה זה בדיוק מה שמוביל לעליית מחירי הדיור. משקיעים רבים נוהרים לשוק בעקבות הורדת הריבית, הבנקים מצידם שמחים לתת מימון להשקעות המשתלמות בשוק הנדל״ן (הן משתלמות כיוון שהמחירים כל הזמן עולים וכך בעצם הם מעודדים את המשך התנפחות בועת המחירים!), התוצאה היא שיש הרבה כסף שמחפש נכסי נדל״ן להשקיע בהם, הביקוש עולה על ההיצע והמחירים ממשיכים לעלות. עד כדי כך שכיום דרושים כ-128 משכורות ממוצעות לרכישת דירה ממוצעת (לעומת 103 לפני כמה שנים, 100 בארה״ב, ורק 30 בשוודיה).

מצד שני, אם המדינה תנקוט צעדים שיקשו על הבנקים לתת אשראי לנדל״ן (צעדים שבנק ישראל כבר נוקט בהם), אנחנו עשויים להתדרדר למשבר נזילות שיקפיא את שוק הנדל״ן ויאט את קצב התחלות הבנייה, מה שיוריד את מחירי הדיור בטווח הקצר, אך בטווח הבינוני יגרום להקטנת ההיצע וחידוש עליות המחירים.

לכן רצוי לקבוע מראש את סה״כ האשראי שעל המערכת הפיננסית להעניק לנדל״ן. הסכום יתחשב במחירי הקרקע ועלויות הבנייה ובמספר הדירות החדשות שיש לבנות מדי שנה כדי לתת מענה לגידול האוכלוסיה ולהחלפת דירות ישנות.

נגיד שדירה ממוצעת עולה מיליון ש״ח (היא לא) ושדרושים כל שנה 10,000 יחידות דיור חדשות. כדי לממן את תוספת הדירות השנתית, יש להקצות סכום של 10 מיליארד ש״ח. נניח שהבנקים נותנים מימון ל-70% מהסכום, והשאר מגיע כהון עצמי של היזמים והרוכשים. הממשלה יכולה לקבוע לבנקים טווח, לדוגמא בין 6.5 ל-7.5 מיליארד ש״ח, שהם הגבול התחתון והעליון למתן אשראי לנדל״ן. כך יובטח שיהיה מספיק אשראי כדי לממן את כל הדירות הנוספות, אך לא יהיה יותר מדי אשראי אשר יעודד עליית מחירים.
שוב, כמו בהצעות שהצעתי בפוסט הקודם, אין כאן התערבות פרטנית מצד המדינה בשיקול הדעת של הבנקים, אלא רק קביעת מסגרת כללית שבתוכה מתנהל שוק חופשי.

ענף הבנייה

כמובן שאם יובטח זרם אשראי שלא יגובה בבניית מספיק דירות כדי לספק את הביקוש הטבעי, המחירים ימשיכו לעלות. לכן צריך במקביל לרפורמה בשוק ההון להבטיח שאכן יהיה ניתן לבנות את תוספת הדירות השנתית הדרושה.

כיוון שהמדינה מחזיקה ב-93% מהקרקעות, זה לא אמור להיות קשה מדי.
ההצעה המועדפת עליי: המדינה תקבע יעד לכמות יחידות דיור שיש לבנות כל שנה בהתאם לגידול האוכלוסיה, ותשווק קרקעות מתוכננות בקצב ההולם את היעד שקבעה. בניגוד למצב כיום, מכירת הקרקע ליזמים תהיה בכפוף להתחייבות היזם להשלים את הבניה והאכלוס תוך 36 חודשים. אם לא תושלם הבנייה עד אז, תחזור הקרקע (וכל מה שנבנה עליה) למדינה והיזם לא יקבל החזר על התשלומים שכבר ביצע עבורה. כך תימנע תופעת ״הדגירה״ על קרקעות – קבלנים שזוכים בקרקע אך מעדיפים להמתין עם הבניה בתקווה לעליית מחירי הדיור בעתיד.

המודל הזה דומה בעיקרו למודל שהופעל לאחרונה בשוק הסלולר. המפעילים החדשים חייבים להגיע לנתח שוק מסוים עד שנת יעד ולא, ייאלצו לשלם קנס של מאות מיליוני שקלים למדינה. את התוצאה בשוק הסלולר ראינו – תמריץ חזק מצד המפעילים החדשים להורדות מחירים דרמטיות. סביר להניח שהורדות מחירים נזכה לראות גם בשוק הדיור (אם כי דרמטיות פחות בשל קשיחות העלויות).

שכלול נוסף שניתן להכניס למנגנון הוא תשלום עיקר שווי הקרקע רק בסוף הבנייה, כך ייחסכו עלויות מימון רבות וסף הכניסה של יזמים חדשים יירד.

מחיר הקרקע

כפי שציינתי, רבים טוענים שהסיבה למחירי הדיור הגבוהים טמונים במחיר הקרקע הגבוה הנובע מכך שהמדינה היא מונופול בתחום הקרקעות, ויש הטוענים שעל המדינה לחלק קרקעות בחינם. יישום רעיונות כאלו יהיה הרסני. קרקע היא משאב מוגבל וסופי, במיוחד במדינה כה קטנה וצפופה כישראל. חלוקת קרקע בחינם תעודד את המשך מגמת הפירבור, והרס השטחים הפתוחים ותחליש עוד יותר את הפריפריה, שהיתרון העיקרי שלה על המרכז הם מחירי הקרקע הנמוכים.

יותר מכך, בשוק חופשי, מחיר המוצר נקבע לא כפונקציה של עלותו אלא של הביקוש לו. אם קרקעות יימסרו בחינם ליזמים, מי שירוויח מכך הם היזמים עצמם שכן הם יוכלו למכור את הדירות באותו המחיר בדיוק. גם אם נתנה את מסירת הקרקע במחיר דירה נמוך, מי שירוויח מכך הם הבעלים הראשונים של הדירה. הם ימהרו למכור אותה במחיר השוק המלא ולהרוויח את ההפרש (זה מה שקורה בפועל בפרויקטים מסוג ״מחיר למשתכן״).

מה שכן ניתן לעשות הוא לשנות את שיטת תמחור מכרזי הקרקע. כיום מי שזוכה בקרקע במכרזי מנהל מקרקעי ישראל הוא מי שמציע את המחיר הגבוה ביותר. כדי להבטיח זכיה, האינטרס של המציעים הוא לנקוב במחיר גבוה יותר משמעותית מהערכת שווי הקרקע. את השיטה הזו צריך לשנות. הנה הצעה אחת. הצעה אחרת היא למכור את הקרקע במחיר קבוע מראש ולהחליף את קריטריון הזכיה במכרזים יהיה איכות אדריכלית. הצעה כזו תשפר את איכות התכנון האדריכלי בארץ ותעלה את קרנו של האדריכל.

הכרחי לפעול במתואם על שלושת הגורמים הללו, אחרת סביר שלא נזכה לראות את התוצאות המקוות.

בפוסט הבא נראה איך המערכת הפיננסית גורמת לערעור יציבות המשק ומרבה משברים כלכליים.

תנו לי אשראי – חלק א׳

בשבוע שעבר סקרתי את התכנית הכלכלית של מפלגת העבודה. בסיום הסקירה פרסתי את השקפתי על כך שכולנו שחקנים במשחק גדול שקוראים לו המשק, או המערכת הכלכלית. חוקי המשחק אינם חוקי טבע, כפי שכלכלנים רבים רוצים שתחשבו, אלא חוקים מעשי ידי אדם שנוצרו לאורך ההיסטוריה, וככאלו הם ניתנים לשינוי ועיצוב.

אחד השחקנים במשחק הזה, שחקנית למעשה, היא המדינה. רק שהמדינה היא שחקן מיוחד מפני שבנוסף לתפקידה כשחקנית היא מי שכותבת את חוקי המשחק. כל המציאות הכלכלית שלנו מעוצבת מתוקף חוקי המדינה שמקנים תוקף חוקי לחברות בע״מ ומספקים הגנה משפטית וביטחונית המאפשרים פעילות כלכלית. במקרים אחדים לא מהססת הממשלה להשתמש בתפקיד הייחודי שלה ולקבוע את חוקי המשחק – כך בקביעת שכר המינימום למשל או בחקיקת חוקי פנסיה וביטוח לאומי. והנה, בכל זאת אנו רואים שבדרך כלל מעדיפה המדינה לא לשנות את החוקים אלא לנסות להתמודד עם החוקים הקיימים כשיד אחת קשורה מאחורי גבה.

בפוסט הזה, ובשני הפוסטים הבאים, אני רוצה להציע תחום בו המדינה יכולה לשנות כמה כללי משחק פשוטים ובאמצעותם להשפיע בצורה עצומה על המשק ועל החברה. כבונוס נראה איך אפשר בצורה כזו גם לחסוך כמה מיליארדים מתקציב המדינה.

רובנו התרגלנו לראות בבנקים גופים גדולים השומרים עבורנו את כספנו ומאפשרים לנו להוציא אותו לצרכינו. האמת היא שהבנקים הם אחת החוליות החשובות בכלכלה המודרנית. התפקיד העיקרי שלהם הוא תיווך.

תיווך? כן, תיווך בין משקיעים וחוסכים. ניתן לחלק את המשק לשני סוגים של אנשים. הסוג הראשון, נקרא לו משקיעים ,מעוניין לפתח עסקים, לשכור עובדים, לקנות ציוד ולייצר באמצעותם מוצרים ושירותים אותם יהיה ניתן למכור ברווח. לשם כך הם זקוקים לכסף עכשיו. כסף שבדרך כלל אין להם. לעומתם ישנם אלו שיש להם כסף עכשיו אבל הם מעוניינים לחסוך אותו לעתיד, בשביל הפנסיה, בשביל לקנות בית או כדי לממן חופשה. נקרא להם חוסכים.

מגיע המשקיע לחוסך ומציע לו עסקה שלא ניתן לסרב לה – המשקיע ייקח את הכסף שהחוסך שומר וישתמש בו כדי לפתח את עסקיו. לאחר שאלה יתפתחו ויניבו רווח הוא יחזיר לחוסך את הסכום הראשוני בתוספת עמלה על שהסכים לוותר זמנית על כספו (ולסכן אותו). לעמלה זו קוראים ריבית (או תשואה). הפעולה הזאת נקראת מתן אשראי והיא זו שאפשרה במידה רבה את ההתפתחות הכלכלית בשלוש מאות השנים האחרונות. אבל, כנראה שמעולם לא ניגש אלינו משקיע כזה והציע לנו את אותה הצעה מפתה. כאן נכנסים הבנקים לתמונה

רבים מאיתנו חוסכים כסף בבנק, בין באופן ישיר ובין באמצעות קרנות הפנסיה וחסכונות אחרים. הבנקים משתמשים בכסף הזה כדי לתת הלוואות לעסקים לאזרחים פרטיים אשר מוחזרות לאחר מכן בתוספת ריבית. הרווחים מהריבית משמשים להגדלת הפנסיות שלנו ולשלם לנו ריבית כשיש לנו כסף בעו״ש. הבהרה: כשאני אומר בנקים אני מתכוון בעצם לכל הגופים הפיננסיים אשר בנוסף על הבנקים כוללים גם את חברות הביטוח, קרנות הפנסיה, קרנות ההשתלמות וכו׳. למרות שזה לא נראה כך, לכולם אותו התפקיד עקרוני בכלכלה – לקחת כסף שאנשים חוסכים ולהעביר אותו למשקיעים. לכך מתכוונים בחדשות כשאומרים שכולנו מושקעים בתשובה ודנקר. הפנסיה שלנו, דמי הביטוח שאנחנו משלמים על כלי הרכב שלנו או על הבית שלנו מגיעים בסוף לידיהם. האם זה רע? לא בהכרח.

סיכום ביניים: במשק קיימים משקיעים וחוסכים. הגופים הפיננסיים משמשים כמתווכים בין המשקיעים לחוסכים וכך מאפשרים את התפתחות הכלכלה. לפעולה הזאת קוראים אשראי.

אז מה הבעיה? הבעיה היא שבעשורים האחרונים השתררה האמונה שהמשק יסדר את הכל ואם רק ניתן לו להתנהל לבד וללא מגבלות, הוא יגיע לתוצאות היעילות ביותר. ומול זאת אנחנו רואים את בועת הנדל״ן שלא מאפשרת לרוב תושבי המדינה לרכוש בית במחיר סביר. אנחנו רואים טייקונים שמגייסים כספים המשמשים אותם להשתלט על חברות אחרות. אנחנו רואים סדרה של משברים כלכליים ואי יציבות בצמיחה הכלכלית.
איך עוד אני יודע שיש בעיה: המדינה מתערבת באופן ישיר בשוק האשראי ומעניקה כל שנה הלוואות בסך של כ-3.2 מיליארד שקלים לאנשים ומטרות שבעיניה ראויים אך לא מצליחים לקבל מימון בשוק הפרטי¹. נגיע לזה בהמשך.

לפני מספר חודשים רעשה העיתונות הכלכלית כשהתגלה הפער הבלתי נסבל בין האשראי הניתן לטייקונים לעומת האשראי הניתן לעסקים קטנים. הסתבר אז שלמרות שהעסקים הקטנים מהווים יותר מ-96% מכלל העסקים במדינה ומייצרים יותר מ-50% מהפעילות הכלכלית, הם זוכים רק ל-25% מהאשראי הניתן על ידי הבנקים למגזר העסקי. עוד התגלה שהם כבר מקבלים אשראי, הם משלמים עליו ריבית כפולה מהריבית שמשלמים הטייקונים וגם שהסיכון שלא יחזירו את חובם נמוך הרבה יותר מהסיכוי שהטייקונים לא יחזירו אותו. עוד פרט קטן – העסקים הקטנים אחראיים ל-98% מתוספת מקומות העבודה למשק בשנים האחרונות.

מה שכל בליל הנתונים הזה בעצם אומר זה שכל שקל שהולך לעסקים הקטנים במקום לטייקונים זה שקל שמוסיף יותר מקומות עבודה, יותר רווחים לבנקים, יותר יציבות למשק, פחות ריכוזיות של העושר ויותר תחרות למשק הישראלי. אם כך, למה לעזאזל נהנים הטייקונים לאשראי קל וזול ולא העסקים הקטנים? התשובה לשאלה מרתיחה זו יש לחפש במחוזות ההון-שלטון-הון. בימינו לכמעט כל אייקון ישראלי יש מוסד פיננסי בבעלותו.

מסיבה זו, וברוח המחאה החברתית קמה ועדת הריכוזיות שהציעה להפריד, בתנאים מסוימים בין בעלות על עסקים פיננסיים לבין עסקים ריאליים. אולם יעילותו של צעד כזה תהיה מוגבלת כיוון שלא רק ניגודי אינטרסים פשוטים מאפשרים את הקצאת האשראי המעוותת הזו. האמת היא שלא קשה במיוחד לקבל הלוואת ענק בת 800 מיליון שקל מהבנק כשאתה יכול לשבת לארוחת צהריים עם בכיריו.

סיבה נוספת לבעייתיות שבתקנות מסוג זה היא שהן מסורבלות, קשות לאכיפה ורוויות חורים ופרצות הקוראות לגנב עו״ד תאגידי. עכשיו בתור סוציאל דמוקרט אני חשוד מיידי באהדה מופרזת לרגולציה ופיקוח ממשלתי (אסדרה בעברית צחה) – החשד כמובן נכון. אבל אני חושב שגם ממשלות ימין וגם ממשלות שמאל נכשלות פעם אחר פעם לא בעצם הרצון להנהיג רגולציה אלא בדרך המסובכת בה הן בוחרות לעשות זאת – בצורה שנותנת למילה ביורוקרטיה את המשמעות הגסה שאנחנו מרבים לייחס לה.

לדעתי, בכל פעם שאנחנו מגיעים למסקנה שיש צורך בתיחום כללי המשחק של השוק עלינו ללכת לפי עקרון התער של אוקהם, ולבחור באפשרות הפשוטה וזאת שמשאירה הכי הרבה חופש פעולה לשחקנים בשוק.

בוא ננסה לחשוב על זה לרגע. הגענו למסקנה שהבעיה היא שיותר מדי אשראי ניתן לטייקונים ולעסקים הגדולים ולא מספיק ניתן לעסקים הקטנים. מה ההוראה הפשוטה ביותר שניתן לתת לבנקים כדי לשנות את תמהיל ההלוואת. תוך השארת מירב שיקול הדעת בידיהם?
ועדה ממשלתית טיפוסית תמליץ לעבור עמלה עמלה, ופעולה פעולה ולהתקין תקנות מפורטות בקשר לכל אחת מהן. זו כמובן אפשרות לא אידיאלית שדורשת מאמצי אכיפה מסובכים מטעם המדינה.
ניתן לאמץ את הצעתו של יאיר לפיד. אך נראה שהצעה זו דווקא משחקת לידי הבנקים ודופקת את האזרח הקטן ואת משלם המיסים.
אפשר כמובן להגדיר לבנקים תקרה שתגביל את גובה ההלוואה המירבי שהם נותנים. זו הצעה פשוטה ביותר אך בסופו של דבר יכולה למנוע מהבנקים והמשק הזדמנויות לפיתוח.
לחילופין, ניתן לקבוע לבנקים איזה אחוז מסך ההלוואות שלהם יינתן לעסקים קטנים. הצעה מצויינת אך כובלת את ידי הבנקים באשר לגיבוש מדיניות המתאימה לאסטרטגיה שלהם ולמצב המשק.
עוד אפשרות היא לאסור על בנקים לתת אשראי זול לטייקונים ואשראי יקר לעסקים הקטנים, אלא לחייב אותם לתת את האשראי לכולם באותו המחיר. הבעיה בהצעה זו היא שלכל השקעה רמת סיכון שונה ולכן גם רמת ריבית שונה מתבקשת כאן.

אפשרות נוספת היא לקבוע גובה ממוצע להלוואה. זו בעיני האפשרות העדיפה. היא מחייבת את הבנקים לתת הרבה הלוואות קטנות עבור כל הלוואה גדולה, אך היא גם מאפשרת לבנק לשקול בעצמו מה יהיה תמהיל ההשקעות שלו – והאם יעדיף לתת הלוואת ענק אחת ומיליוני הלוואות קטנות בתמורה או לתת מספר הלוואת גדולות ומולן הרבה הלוואות בינוניות. בסופו של דבר יתאפשר לכל בנק וכל מוסד פיננסי לגבש את האסטרטגיה הייחודית שלו במתן הלוואות מה שיבטיח שוק אשראי תוסס, בריא ותחרותי שמתייחס גם לעסקים הקטנים בכבוד. המדינה מצידה תוכל להתאים את הסכום הממוצע אם יוכח שעדיין לא מספיק אשראי מוצא את דרכו לעסקים הקטנים.

בצורה כזו ובשילוב של חלק מהאפשרויות האחרות המוצעות כאן המדינה גם תוכל לחסוך כמה מאות מיליוני שקלים מתקציב המדינה שמופנים כיום למתן הלוואות לעסקים קטנים. שהרי אל מול מתן האשראי מטעם המוסדות הפיננסיים שהגיע בשנת 2011 לכ-650 מיליארד שקלים², השקעת המדינה של כמה מאות מליוני שקלים היא זניחה. בכך המדינה נוהגת כרב חובל בספינת ענק העומד ליד ההגה ובמקום להשתמש בו מעדיף להוציא משוט מחוץ לחלון ולחתור.

בשני הפוסטים הבאים נראה איך רגולציה פשוטה בשוק האשראי יכולה להפחית את מחירי הדיור ולמנוע את רוב המשברים הכלכליים הפוקדים אותנו בעשורים האחרונים.

.1 מקור: החשב הכללי,
ביצוע תקציב המדינה לשנת 2011, עמ׳ 6 – מתן אשראי מתקציבי פיתוח
.2 מקור: הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה