האם ההצעות לשינוי שיטת הבחירות הכלולות בהסכם בין הליכוד לבין יש עתיד תועלנה ליציבות ולמידת הדמוקרטיות של המשטר הישראלי? האם באמת יש צורך לשנות את שיטת הממשל? לרגל כינונה של הממשלה החדשה אציע תשובה שונה למקור האמיתי של בעיות המשילות
במדינה.
כשהשקתי את הבלוג הזה, לפני מספר חודשים, הבטחתי לעצמי שאפרסם פוסט חדש מדי שבוע. חשבתי שיהיה בכך ליצור שגרה בריאה עבורי ועבור הקוראים שלי (שלושתכם). והנה, שלושה חודשים הניבו יבול דל של חמישה פוסטים. מה הסיבות לכך? מן הסתם שילוב מתסכל של עומס משימות, מחסומי כתיבה לרוב וסתם עצלנות. לא נותר לי אלא להמשיך לכתוב ולקוות שבהמשך אעמוד בהבטחותיי לעצמי.
בפוסט הקודם (אי שם בסוף ינואר) הצעתי לבטל את אחוז החסימה ולשנות את הסכמי העודפים כך שהרכב הכנסת ייצג בצורה טובה יותר את תוצאות הבחירות. בין היתר טענתי שצעד שכזה יקל על צמיחתם של כוחות פוליטיים חדשים.
כצפוי עיקר הביקורת על הצעתי כוונה להשפעות שלה על היציבות השלטונית והיכולת של הממשלה הנבחרת ליישם את מדיניותה. מה שנקרא בדרך כלל ׳משילות׳. לכן בפוסט הזה אנסה להציע שינויים בשיטת המשטר שעשויים להפוך את המערכת השלטונית ליציבה ויעילה יותר.
דמיינו חברה בה המנכ״ל הותיק של החברה קיבל שוב את אמונם של בעלי המניות. כעת עליו למנות מנהלים כפופים לו שינהלו את מחלקות החברה. מינוי המנהלים טעון אישור הדריקטוריון. הצרה היא שבין המנכ״ל לבין חלק מהדריקטוריונים קיימות לחילוקי דעות מהותיים באשר לדרך בה צריכה להתנהל החברה ועם אחרים הוא מסוכסך אישית כבר מספר שנים. בכל מקרה, רמה גבוהה של כבוד הדדי לא שוררת בין הצדדים. במצב עניינים זה, כדי לגייס את תמיכת חברי הדריקטוריון, הוא נאלץ למנות את חלקם לתפקידי הניהול. כך שמצד אחד הוא תלוי בהם וכפוף להוראותיהם, ומצד שני, הם עובדים תחתיו כמנהלים, כפופים לו ומצופה מהם להישמע להוראותיו. חלק מהמנהלים החדשים שואפים להחליף את המנכ״ל בהזדמנות הראשונה. גם אם היחסים האישיים ביניהם היו כשורה וחילוקי הדעות ביניהם מצומצמים, מצב נפיץ שכזה ימנע מהחברה להתנהל ביעילות ולהתמודד עם האתגרים, השוק והתחרות.
זה תיאור של המערכת הפוליטית שלנו. ראש הממשלה נאלץ למנות יריבים פוליטיים ואישיים לתפקידי שרים הכפופים לו, ומצד שני הוא תלוי בהם, ובמפלגותיהם לשם הבטחת רוב בכנסת המאפשר את יישום המדיניות של הממשלה ואת המשך קיומה. בהערת אגב, יש מקום גם להעלות שאלה במה נבדלים מינויים לתפקידי שרים תמורת תמיכה בכנסת מאותם מינויים בגינם הואשמו צחי הנגבי ונוספים בעברות שוחד, מרמה והפרת אמונים.
היה זה ניתוחו של מנחם בגין (בין היתר כאן, עמוד 19, זהירות PDF ) שהצליח לנסח בצורה חדה את האבסורד בכל הנוגע להפרדת הרשויות במדינת ישראל, ובמדינות נוספות בעלת משטר פרלמנטרי. כולנו מכירים משיעורי האזרחות את התאוריה בדבר הפרדת הרשויות של המדינה לשלוש רשויות עצמאיות המקיימות ביניהן מערכת גומלין של פיקוח ובקרה שמטרתה למנוע ריכוז כח אבסולוטי בידי גוף שלטוני אחד. לפי אותה התאוריה, במשטר פרלמנטרי (בשונה ממשטר נשיאותי) מהווה הממשלה ״הועד הפועל״ של הפרלמנט והיא כפופה לרצונו. ניתוחו של בגין מראה שלמעשה יחס הדברים הוא הפוך – הממשלה מהווה ההנהגה של הרוב בכנסת ורוב זה נתון למרותה, ולכן למעשה תלויה הכנסת דווקא בממשלה. במציאות זו, לא עומדת הכנסת כמפקחת על הממשלה, אלא מהווה זירת מאבק בין הקואליציה לבין האופוזיציה. בפועל, האופוזיציה היא המפקחת האמיתית על מעשי השלטון, אך מעצם היותה מיעוט אין בידיה כלים משמעותיים לאכוף פיקוח זה בצורה יעילה.
במצב עניינים זה, כלים שנראה כי מטרתם להלך אימים על הממשלה, מופעלים דווקא על ידה כדי לשלוט בכנסת. כך למשל האפשרות לפזר את הכנסת וללכת לבחירות חדשות. לכאורה שוט בידי הכנסת כדי להשאיר את הממשלה בתלם. בפועל פוזרה הכנסת לאורך כל שנותיה רק כשמפלגת השלטון או גורמים אחרים בקואליציה חשבו שהדבר יהיה לטובתם.
האם ההצעות של לפיד ונתניהו לשינוי שיטת המשטר מתיימרות להקהות את ההשלכות של האבסורד החוקתי הזה? לא ממש. ההסכם הקואליציוני בין הליכוד ביתנו לבין יש עתיד מפרט מספר צעדים לשינוי שיטת הממשל להם אותם מתחייבים הצדדים לקדם. הצעדים העיקריים המוצעים הם:
1. העלאת אחוז החסימה ל-4%.
2. מתן אפשרות לראש הממשלה לפזר את הכנסת.
3. שינוי הרף לשם הבעת אי אמון בממשלה מ-61 ל-65.
משמעותם של כל הצעדים הללו היא דווקא המשך החלשת כוחה של הכנסת ועיוות של רצון הבוחר. על ההשלכות של העלאת אחוז החסימה דיברנו, כאמור, בפוסט הקודם.
מתן אפשרות לפיזור הכנסת לראש הממשלה נותנת בידי איש אחד הסמכות לפזר כנסת שנבחרה על ידי כלל הציבור. אך מעבר לכך, כלל לא ברורה יעילותו של הצעד, כיוון שגם כיום מסוגל ראש הממשלה להורות למפלגתו ולמפלגות אחרות בקואליציה לתמוך בחוק לפיזור הכנסת, חוק שתמיכה של סיעות האופוזיציה בו מובטחת כמעט תמיד.
שינוי הרף לשם הבעת אי אמון בממשלה מאפשר לממשלה למשול גם כשאיבדה את הרוב התומך בה בכנסת, כלומר בניגוד לדעתם של רוב נבחרי הציבור.
והעיקר, אין בכל הצעדים הללו דבר עם טיפול בבעיות האמיתיות של שיטת המשטר שלנו כפי שאני רואה אותן, הנגזרות מהניתוח של מנחם בגין:
ראשית, הרשות המבצעת חזקה באופן משמעותי מהרשות המחוקקת ובכך מופר האיזון העדין שראוי שיתקיים בין הרשויות.
שנית, הרתימה של הכנסת להבטחת המשך קיומה של הממשלה מחייב קיומם של הסדרי משמעת סיעתית וקואליציונית, הגורמים תדיר לכך שחברי כנסת יצביעו בניגוד לצו מצפונם והבטחותיהם לבוחר. בכך נפגע שוב ושוב אמון הציבור בדמוקרטיה ובנבחריו, אך גרוע מכך, מתעוות רצון הבוחר שהוא הוא הבסיס לקיומה של שיטת הדמוקרטיה הפרלמנטרית.
לכך יש להוסיף שתפיסתה של הכנסת כמוסד מופחת השפעה מחזקת את הנטיה של סיעות להצטרף לממשלה, אף כאשר קיימת סתירה מהותית בין השקפת הסיעה להשקפת ראש הממשלה המיועד. הממשלה, במקום להיות פורום בעל מכנה משותף רחב, שתפקידו לבצע את המדיניות המבוטאת בחוקי הכנסת, הופכת להיות פורום מפולג ומסוכסך, ומתפקדת למעשה כמעין ״כנסת זוטא״.
אז האם צריך לשנות את השיטה ואם כן, כיצד?
לפי הבנתי שני עקרונות צריכים לעמוד בפנינו כשאנחנו מגבשים או משנים את שיטת הממשל שלנו:
1. הכנסת בפועלה צריכה לשקף בצורה הנאמנה ביותר את התפלגות ההשקפות בציבור הישראלי.
2. תפקיד הממשלה לקיים את מדיניות הכנסת כפי שהיא מבוטאת בהחלטות ובחוקים אותם היא מקבלת.
3. מתוך שני העקרונות הראשונים נגזר העקרון השלישי – הממשלה כפופה לרצון הכנסת המשקף בקירוב את רצון העם.
רוב מנסחי ההצעות לשיפור שיטת המשטר או שינויה מתמקדים בחיזוק יכולתה של הממשלה לגייס רוב למהלכיה (למשל ע״י הקטנת מספר המפלגות, הגדלת המפלגות הגדולות, וניסיונות להקטין את כח הסחיטה של מפלגות). אני לעומת זאת מעוניין בחיזוק יכולתו של הרוב בכנסת ליישם את השקפת עולמו. כשאני אומר רוב אני לא מתכוון לרוב אוטומטי ואחיד. בהחלט אפשר ורצוי לדמיין רוב בכנסת בעד מדיניות א׳ בתחום החינוך ורוב אחר שיהיה בעד מדיניות ב׳ בתחום הבטחון ושלא תהיה חפיפה רבה בין החברים ברוב א׳ לחברים ברוב ב׳.
לכן המכשול הגדול ביותר המפריע לרוב ליישם את השקפת עולמו בצורה סדירה הוא החלוקה הדיכוטומית בין קואליציה לאופוזיציה. החלוקה המלאכותית הזאת מאגדת בדרך כלל מפלגות שרב המפריד ביניהן על המשותף. ההסכמה הבסיסית ביניהן היא לתמוך בכנסת בכל מהלכי הממשלה, גם אם הם מתנגדים אידיאולוגית להם וגם אם הבטיחו אחרת לבוחריהם. כתוצאה מכך נוצרים מצבים רבים בהם קיים רוב בעם ובכנסת למדיניות מסוימת ובכל זאת רוב חברי הכנסת מצביעים נגדה. כך למשל מצהיר ח״כ אורי אורבך בראיון שנתן לאחרונה לח״כ סתיו שפיר
ארבעת ההצעות הבאות משנות ומשפרות את שיטת המשטר שלנו כך שלא יהיה צורך לכונן קואליציה כדי לקיים את הממשלה. השתדלתי לנסחן כך שניתן יהיה לאמצן בהדרגה או בבת אחת:
ראש הממשלה לא יהיה חבר כנסת – בראשית הפוסט הגדרתי (בעקבות בגין) את הבעיה ביחסים בין הממשלה לבין הכנסת בכך שהממשלה מהווה את הנהגת הרוב בכנסת. אם כך, נראה כי הדרך לפתור את הבעיה היא להפריד בין הנהגת סיעות הכנסת לבין הממשלה. הפרדה כזאת קיימת במשטר נשיאותי, אך איני חושב ששיטה זו מתאימה לנו (יש לכך נימוקים רבים, אך הם לא מעניינו של הפוסט הזה), וודאי שלא לאור העקרון השני לפיו על הממשלה להיות כפופה לכנסת (במשטר נשיאותי הנשיא עצמאי לחלוטין ולא כפוף לבית הנבחרים). לכן אני מציע שהכנסת תמשיך להחזיק בסמכות לקבוע את זהות ראש הממשלה, אך שזה לא יהיה מבין חבריה.
ניתן לחשוב על מספר שיטות לבחירת ראש הממשלה על ידי הכנסת. הצעתי היא כי כל מועמד לראשות הממשלה יצטרך להציג תמיכתם של 50,000 בוחרים (כפי שהיה נהוג בתקופת הבחירה הישירה). המועמדים ייבחרו על ידי חברי הכנסת בשיטת ״העשן הלבן״ הנהוגה לבחירת נשיא המדינה (וגם לבחירת האפיפיור ומכאן שמה). לפי שיטה זו מקיימים הצבעה בהשתתפות כל המועמדים וכל עוד לא הושג רוב, ממשיכים ומצביעים כשבכל סיבוב הצבעה פורש המועמד שקיבל את מספר הקולות הקטן ביותר בסיבוב הקודם. שיטה זו מאפשרת לכנסת להתכנס סביב מועמד מוסכם הזוכה בסופו של דבר ללגיטימציה רחבה. כך למשל נבחר הנשיא פרס ברוב של 86 קולות מול 23 מתנגדים לאחר שבסיבוב הראשון זכה ל-58 קולות בלבד.
ביטול הצורך באמון הכנסת בממשלה – כיום מכהנת הממשלה מכוח אמון הכנסת בה. אם הכנסת מביעה בממשלה אי אמון, בין על ידי הצבעת אי אמון או על ידי אי תמיכה בתקציב הממשלה, הממשלה נופלת ומתקיימות בחירות מוקדמות. מטעמים פרקטיים לא ניתן לסמוך על רוב אקראי שיתמוך בממשלה בכל פעם שמועלית הצעת אי אמון או שיש צורך להעביר תקציב. לכן מחוייבות הממשלה לגבש קואליציה קשיחה יחסית. ביטול הצורך באמון הכנסת בממשלה, כצעד בלתי נפרד מביטול האפשרות לפיזור הכנסת, יאפשר להחליף את הקואליציות הקשיחות, המחוייבות להצביע כמקשה אחת, בסדרה של קואליציות אד הוק, שתורכבנה כל פעם מצירוף שונה של מפלגות וחברי כנסת. הקואליציות הללו תתגבשנה סביב תמיכה (או התנגדות) להצעת חוק או מדיניות ספציפיים.
התוצאה, במקום להקים קואליציה לשם המשך שרידות הממשלה, קואליציות זמניות תוקמנה כדי לקדם מהלכים וחוקים שיש להם תמיכה רחבה בציבור הישראלי. לממשלה כבר לא יהיה הכח הכמעט אבסולוטי להעביר חקיקה בכנסת לשם קידום מדיניותה, אלא שרביט השליטה בחקיקה יעבור לכנסת שתכתיב מדיניות לממשלה.
מינוי שרים מקצועיים – אנחנו חוזרים לאנלוגיה מראשית הפוסט. ביטול הצורך בכינון קואליציה והשגת אמונה של הכנסת ייתר את הצורך במינוי שרים מקרב חברי הכנסת לשם הבטחת תמיכתם. כך יהיה ניתן להקים משרדי ממשלה רק לפי שיקולים מקצועיים-אידיאולוגיים וללא צורך בשיקולים פוליטיים-קואליציוניים. ראש הממשלה ימנה שרים לפי שיקול דעתו, בהתאם להשקפתו האידיאולוגית ולפי הערכתו ליכולתו לעבוד בשיתוף פעולה איתם. לשם חיזוק כפיפות הממשלה לכנסת ויכולת הפיקוח שלה פעולות הממשלה, מומלץ שמינוי השרים יהיה כפוף לשימוע בפני ועדת הכנסת הרלוונטית, בדומה לדגם האמריקאי.
ביטול האפשרות לפיזור הכנסת לפי תום כהונתה – 11 מתוך 18 כנסות שכיהנו מקום המדינה התפזרו לפני מועד סיום כהונתן הרשמי. אמנם האפשרות ללכת לבחירות קודמות מאפשרת גמישות והיענות לנסיבות המשתנות, אך אני סבור שרבים נזקיה על פני היתרונות שהיא מקנה. הצורך בשמירה על רוב בכנסת כדי למנוע את פיזורה הופך אותה מזירה לליבון מחלוקות והגעה לפשרות, לזירת גלדיאטורים בה נלחמים עד המוות (הפוליטי). הוא מחדד את הדיכוטומיה בין הקואליציה לאופוזיציה. האפשרות לפיזור הכנסת דוחפת את האופוזיציה להתנגד לפעולות הממשלה גם במקום בו אין חילוקי דעות אמיתיים ביניהן, ומונעת מחלקים מהקואליציה להתנגד לפעולות הממשלה גם כשהן מנוגדות להשקפת עולמם. בנוסף, אי הודאות לגבי אורך כהונת הכנסת והממשלה מעודדים חשיבה לטווח קצר ופופוליזם על פני חשיבה לטווח ארוך.
ביטול היכולת לפזר את הכנסת לפי תום כהונתה, יאפשר לסיעות הבית לנקוט יתר אחריות וממלכתיות, לשתף פעולה היכן שהדבר מתאפשר ולהיאבק האחת בשניה היכן שהדבר נחוץ, כל אחת לפי השקפותיה וסדר העדיפויות שלה. הוא גם יאפשר תהליכי עבודה סדורים ויעילים יותר בכנסת, בממשלה ובמפלגות המקיימות דמוקרטיה פנימית.
אימוצם של ארבעת השינויים הללו יאפשרו מצד אחד לממשלה להיות מקצועית, קומפקטית, ומגובשת יותר, ומצד שני יכפיפו אותה ואת מדיניותה לכנסת בפועל, ולא רק פורמלית. כך, יהיה ניתן להגדיל בו זמנית הן את הייצוגיות והדמוקרטיות של השלטון והן את היציבות והיעילות של הממשלה. שינויים אלו פותחים גם את הפתח ליתר רציונליזציה במבנה הממשלה ומשרדיה, אבל על כך בפוסט הבא.
במחשבה שלישית 