וכל הכבוד לשר

עמיר פרץ התפטר מתפקידו כשר להגנת הסביבה. יופי לו ולנו. אבל מישהו טרח פעם לשאול את עצמו למה בכלל פרץ היה השר להגנת הסביבה? האם מישהו זוכר התבטאות שלו בנושא? מכיר אג׳נדה קוהרנטית שלו בנוגע לפליטת מזהמים ושמירת השטחים הפתוחים? מישהו שמע על נסיון של השר לשעבר בתחום?

כל השאלות לא מכוונות כגנאי לעמיר פרץ. הסכמתו לשמש בתפקיד בו אין לו כל הכשרה, נסיון או אג׳נדה היא לא דבר יוצא דופן בדמוקרטיה הישראלית (וגם לא בדמוקרטיות הפרלמנטריות האחרות). העניין הוא שיותר מהחשיבות שפרץ ייחס למשרד עליו היה ממונה, הוא ואנחנו מייחסים חשיבות דווקא להיותו שר ומתוקף כך חבר בממשלה.

בשיטת המשטר הפרלמנטרית הממשלה היא הרשות המבצעת. רק לה יש את הסמכות והאחריות לשלוט במדינה ולמלא את תפקידיה הממשל. ראש הממשלה הוא רק השר שעומד בראשה – ראשון בין שווים. כחבר בממשלה לשר יש פעמים רבות השפעה גדולה יותר מאשר בתפקידו כממונה על משרד ממשלתי. הממשלה היא זו שמקבלת את כל ההחלטות המהותיות בעינייני שלום ומלחמה, חברה וכלכלה. על שולחנה מונחים מדי יום א׳ הכרעות הרות גורל לצד החלטות ביורוקרטיות שוטפות. סביב שולחן הממשלה, זה ממש לא משנה אם אתה שר האוצר או שר התקשורת – הקול שלך בעד או נגד מדיניות ממשלתית או מבצע צבאי שווה לקולו של כל שר אחר. זו הסיבה שרבים כל כך מסכימים לשמש כשרים ללא תיק – עצם החברות בממשלה היא היא עמדת ההשפעה המהותית אותה הם משיגים במינויים.

כתוצאה מהעיוות הזה, שכאמור אינו מיוחד כלל לישראל, שרים מתמנים לתפקידים בהם אין להם כל הבנה או תפיסת עולם (לא חייבים להיות פרופסור לכלכלה כדי להיות שר אוצר ולא אלוף כדי להיות שר הבטחון, אבל צריכה להיות הבנה מעמיקה של התחום ותפיסת עולם מגובשת בנוגע למדיניות הרצויה בו), מחליפים תפקידים כמו גרביים, ולעיתים מביעים רמת עניין גבוהה יותר במתרחש בתחומי האחריות של שרים אחרים מאשר בתחומים שמסורים לאחריותם.

מי היה רוצה לקבל שירות כלשהו מחברה שמנהליה אינם מקצועיים בתפקידם ולעיתים אף לא ממש מתעניינים בו? לא אני. אם אי פעם תהיה רפורמה משמעותית בסדרי הממשל בישראל, הטיפול בנושא תפקידי השרים ודרכי מינויים חייב להיות חלק מהותי בה.

את הפוסט הקצר הזה פרסמתי במקור כסטטוס בפייסבוק. אני חושב שיש בו מספיק תוכן כדי לעמוד כפוסט בפני עצמו בבלוג. חלק מן המגיבים לסטטוס פספסו נקודה מאוד חשובה – אני לא קורא להקמת ״ממשלת מומחים״. אני לא חושב ששר החינוך חייב להיות מורה או שהשר לבטחון פנים צריך להיות שוטר. אני כן אומר ששר צריך להבין מספיק בתחום אחריותו כדי שיגיע לתפקיד עם תפיסת עולם מגובשת ״מהבית״. לדוגמא: לדב חנין אין הכשרה סביבתית אבל יש לו תפיסת עולם מגובשת בנושאים סביבתיים מה שמכשיר אותו לשמש כשר להגנת הסביבה. יובל שטייניץ הוא פילוסוף בהשכלתו והשתחרר מהצבא כסמל ראשון, אבל יש לו השקפת עולם מסודרת בתחום הבטחון מה שמכשיר איתו להיות שר בטחון אפקטיבי (גם אם איני מסכים לחלקים משמעותיים בתפיסתו).

אם אהבתם את מה שקראתם ואתם רוצים לקרוא עוד, אנא הירשמו לקבלת עדכונים בכל פעם שמתפרסם פוסט חדש. זה פשוט – רק להכניס כתובת דוא"ל במקום המתאים בראש העמוד בצד ימין.

ממשלה: הוראות הרכבה ב׳

בפוסט הקודם ניסיתי לתאר שורה של עקרונות שראוי על פיהם לארגן את משרדי הממשלה. בפוסט הזה אתאר בקצרה את מבנה הממשלה כפי שאני מציע אותו בהתאם לעקרונות הללו.

כיום מכהנים 22 שרים ו-8 סגני שרים בכ-21 משרדי ממשלה. לאורך שנות המדינה נע מספר שרי הממשלה בין 12 (הממשלה הראשונה) ל-30 (הממשלה ה-33). בחלק ממדינות העולם מסתדרים עם הרבה פחות – 7 שרים בשווייץ, וכ-15 בארה״ב. לעומתן, במדינות בהם תפקידים בממשלה מהווים אתנן פוליטי לשם הבטחת שרידותה, מספר השרים גדול משמעותית ומגיע מכ-20 בגרמניה ועד 48 (!) ביוון.

לאחר קריאת מאמרי עמדה ובחינה מדוקדקת של מבנה משרדי הממשלה ותפקידיהם, ולאור העקרונות שניסחתי, הגעתי למסקנה שלממשלת ישראל דרושים 10 משרדים בלבד (לא כולל ראש הממשלה).
ואלו המשרדים:

1. משרד האוצר
את משרד האוצר. יש להפוך ממשרד כופה למשרד מאפשר (enabler). משרד האוצר הוא המשרד הדומיננטי ביותר מבין משרדי הממשלה ויש לו השפעה ניכרת על מדיניות, תקצוב, ושינויים מבניים בממשלה, וכן השפעה גדולה על כלל המשק. אני מציע להגדיר מחדש את תפקידיו של המשרד כמשרד שמאפשר למשרדים אחרים לפעול ולצורך זה מספק להם, מימון (באמצעות גביית מיסים), דיור ורכב ממשלתי, כח אדם, פיקוח חשבונאי, מחשוב וכו׳. למעשה הוא יתפקד כמשרד הלוגיסטיקה של הממשלה. במסגרת תפקידו המחודש, הוא לא יקבע מדיניות ולא יהיה שותף להכנת תקציב המדינה (אלו יקבעו ע״י משרד רה״מ, בשיתוף עם כלל משרדי הממשלה).

2. משרד הבטחון
למשרד הבטחון יועבר המוסד (ממשרד רה״מ) וייגרעו ממנו רשות החירום הלאומית, פיקוד העורף ומל״ח (משק לשעת חירום). שילוב שני צעדים אלו יאפשר למשרד להתמקד בהגנה פני איומים חיצונים באמצעים התקפיים, כאשר האחריות על תפקוד העורף תועבר למשרד לסדר ציבורי.

3. משרד הגנת הסביבה
תפקידו, מלבד אכיפת חוקי הסביבה, הוא להוות מאזן מול משרדים אחרים (בטחון, כלכלה, ובעיקר משרד התכנון) לשמירה על משאבי הטבע, הנוף והמורשת של מדינת ישראל. לצורך כך יועברו אליו סמכויות ממשרדי ממשלה אחרים ותינתן לו נציגות משמעותית בגופים המחליטים במשרדים אלו.

4. משרד לשירותים חברתיים ובריאות
המשרד לשירותים חברתיים, כפי ששמו מרמז, יאחד את כל המשרדים והתחומים הקשורים למתן תמיכה וסיוע לאזרח. המשרד יורכב מאיחוד משרדי הרווחה, הבריאות והקליטה, אך בנוסף אליהם יכלול גם את שירותי דת ותמיכה בגמלאים (ממשרד רה״מ), תחום התעסוקה ואכיפת חוקי העבודה (ממשרד הכלכלה), תמיכה בזכאי דיור ציבורי (ממשרד השיכון), ומעמד האישה (ממשרד רה״מ).

5. משרד החינוך
הגדרת המשרד ומטרתו לא תשתנה משמעותית, אך כדי להגשימה בצורה אופטימלית יותר, תועברנה אליו חלק מסמכויות משרד התרבות והספורט וחלקים ממשרד המדע והטכנולוגיה.

6. משרד ליחסי חוץ
משרד החוץ מעולם לא מילא תפקיד משמעותי ביחס למשרדים אחרים (ראש הממשלה ומשרד הבטחון) כפי שממלאים משרדי חוץ במדינות אחרות, אך בשנים האחרונות הוא הוזנח והוחלש עוד יותר. מוצע לשנות מגמה זו ולחזק את סמכויותיו של המשרד על ידי ביטול משרדים קיקיוניים (יחסים בינלאומיים, עניינים אסטרטגיים, ענייני מודיעין ושאר המצאות) ולהעביר אליו את כל תחומי ההסברה והפרסום נמצאים כיום במשרד ראש הממשלה.

7. משרד הכלכלה
משרד הכלכלה והמסחר (לשעבר משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה) סובל מריבוי מטרות ומניגודי אינטרסים מובנים. אין למשרד אחד היכולת לייצג ולסייע הן למעסיקים, הן לעובדים שלהם והן לצרכנים. לכן ישנו הכרח מהותי להוציא מסמכותו את כל הנוגע ליחסי עובדים- מעסיקים ואת נושאי הצרכנות. במקביל, יש לאחד לתוכו את שאר הפעילות הממשלתית העוסקת בעידוד הכלכלה, ובעיקר אמורים הדברים במשרדי התיירות והחקלאות וחלקים ממשרד התקשורת וממשרד המדע והטכנולוגיה.

8. משרד לסדר ציבורי
תחום אכיפת החוק ושמירת הסדר מפוצל בין המשרד לבטחון פנים לבין משרד המשפטים. מוצע להקים את המשרד על בסיס המשרד לבטחון פנים, אך בנוסף על המשטרה, השב״ס, ומכבי האש (שצורפו אליו לאחר אסון הכרמל) יועברו אליו כל הגופים האמונים על אכיפת חוק ושמירת הסדר הציבורי: התביעה הכללית ממשרד המשפטים, השב״כ ממשרד ראש הממשלה, פיקוד העורף ורשות החירום הלאומית ממשרד הבטחון, והרשות לבטיחות בדרכים ממשרד התחבורה.

9. משרד לצדק ומרשם
תחת מסגרתו ישכנו הגופים האמונים על הגנת זכויות, כגון, נציבות לשוויון זכויות, המועצה לצרכנות, הממונים על הגבלים עסקיים, ההגנה הציבורית וכדומה. נוסף עליהם ירוכזו בו הגופים האחראיים על רישום בעלי מקצוע, חברות, עמותות, מאגרי מידע, (ממשרד המשפטים) כלי רכב (ממשרד התחבורה), אוכלוסין, (ממשרד הפנים) הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה וגנזך המדינה (ממשרד רה״מ). המשרד יתמחה בפעולות רגולטוריות.

10. משרד התכנון, המשאבים והתחבורה
כפי שציינתי בפוסט הקודם, תחום התכנון הפיזי במדינת ישראל מפוצל בין 5-6 משרדי ממשלה שונים. גם השליטה במשאבי הטבע והקצאתם מפוצלת בין לא מעט משרדים ( קרקע בידי מנהל מקרקעי ישראל, אנרגיה ומים בידי משרד האנרגיה, מחצבים בידי משרד הכלכלה). הקמת משרד שיאחד את כל גופי התכנון ממשרדי הפנים, השיכון, התחבורה, הכלכלה, האנרגיה והמים יאפשר לתכלל בצורה יעילה יותר את התכנון הפיזי של המדינה, לזרז את תהליכי התכנון, לייעל את הקצאת המשאבים המוגבלים של מדינת ישראל, ולהשיג תכנון טוב יותר של המרחב הפיזי המצומצם העומד לרשותה.

נוסף על 10 שרים הממונים על משרדי הממשלה יכהנו גם בעלי התפקידים הבאים:

ראש הממשלה
תפקיד ראש הממשלה נבדל ושונה משאר השרים. למרות זאת אין כיום הבדל מהותי בין מבנה משרד ראש הממשלה לבין משרדים אחרים. משרד ראש הממשלה לא אמור לקבל לידו תחומים ביצועיים, אלא לנהל ולתאם את תחומי האחריות של שאר משרדי הממשלה. לכן מוצע שמהמשרד יוצעו כל הגופים הביצועיים כגון השב״כ והמוסד, הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, לשכת הפרסום הממשלתית, שירותי הדת ועוד רשויות וגופים רבים שהצטברו בו לאורך השנים וראוי שיטופלו על ידי משרדי ממשלה מן המניין.

תפקיד המשרד יהיה להתוות את מדיניות הממשלה ולפקח על ביצועה על ידי משרדי הממשלה. אלו יתבצעו באמצעות שלוש סוכנויות:
המטה לבטחון לאומי – אשר לו יסופקו סמכויות משמעותיות לגיבוש מדינית הבטחון הלאומי והכתבתה למשרדי הבטחון, החוץ, וסדר ציבורי.
מטה התקציבים והניהול – יאחד את אגף התקציבים במשרד האוצר ואת המועצה לכלכלה במשרד רה״מ. תפקידו יהיה לגבש את מדיניות התקציב של הממשלה, בדומה למקבילו האמריקאי.
המטה לפיקוח ובקרה – תפקידו לוודא שהחלטות הממשלה מתקיימות בהתאם לרוחן וללוח הזמנים שהוגדר לביצוען.

סגן ראש הממשלה
כיום תואר סגן ראש ממשלה הוא בדיוק מה שהוא – תואר בלבד, המשמש לכיבודים וחיזוק האגו של המחזיק בו. סגני ראש הממשלה מחזיקים גם במשרד ממשלתי (בדר״כ בכיר) וברוב הממשלות כיהנו יחדיו מספר סגנים (בממשלה הקודמת כיהנו 4 סגני ראש הממשלה, ושלושה משנים לראש הממשלה). לתפקיד הריק מתוכן הזה יש לצקת משמעות ע״י הפיכתו לתפקיד שהממלא מחויב רק לו, ולא מחזיק במשרד ממשלתי במקביל.
סגן ראש הממשלה יהיה איש אמונו של ראש הממשלה ובכיר ממפלגתו ותפקידו יהיה לסייע בידי ראש הממשלה לבצע את תפקידיו, למלא את מקומו, ולטפל בתיאום תחומי אחריות רב משרדיים (לדוגמא: השוואת תנאים במגזר הערבי שהיא משימה רוחבית).

בנוסף לראש הממשלה, סגנו ועשרה שרים שיהיו ממונים על משרדי הממשלה, אני מציע למנות עוד ארבע שרים אזוריים. מדינת ישראל מחולקת ל-6 מחוזות מינהליים. אני מציע לצמצם אותם לארבעה (מחוז הצפון, מחוז הדרום, מחוז החוף ומחוז ההר) ולמנות בראש כל אחד מהם שר.
מרבית משרדי הממשלה פועלים בצורה אזורית וקיימים בהם דרגי ביניים של מחוזות. ברוב המקרים החלוקה המחוזית במשרדים אינה חופפת את החלוקה הרשמית של משרד הפנים, וממילא לא מתבצע תיאום משמעותי בין המשרדים השונים ברמת המחוז. זה יהיה תפקידם של השרים האזוריים. המבנה הזה שאול ממבנה צה״ל אשר בו קיימים ראשי אגפים אשר קובעים מדיניות כוללת, ומפקדי פיקודים מרחביים אשר מוציאים את המדיניות לפועל. בעלי התפקידים ברמת המחוז יהיו כפופים מקצועית למשרד אליו הם שייכים, אך ביצועית לשר האזורי.

הפוסט הזה הוא תקציר של מסמך מקיף יותר. ניתן למצוא אותו כאן.