ממשלה: הוראות הרכבה ב׳

בפוסט הקודם ניסיתי לתאר שורה של עקרונות שראוי על פיהם לארגן את משרדי הממשלה. בפוסט הזה אתאר בקצרה את מבנה הממשלה כפי שאני מציע אותו בהתאם לעקרונות הללו.

כיום מכהנים 22 שרים ו-8 סגני שרים בכ-21 משרדי ממשלה. לאורך שנות המדינה נע מספר שרי הממשלה בין 12 (הממשלה הראשונה) ל-30 (הממשלה ה-33). בחלק ממדינות העולם מסתדרים עם הרבה פחות – 7 שרים בשווייץ, וכ-15 בארה״ב. לעומתן, במדינות בהם תפקידים בממשלה מהווים אתנן פוליטי לשם הבטחת שרידותה, מספר השרים גדול משמעותית ומגיע מכ-20 בגרמניה ועד 48 (!) ביוון.

לאחר קריאת מאמרי עמדה ובחינה מדוקדקת של מבנה משרדי הממשלה ותפקידיהם, ולאור העקרונות שניסחתי, הגעתי למסקנה שלממשלת ישראל דרושים 10 משרדים בלבד (לא כולל ראש הממשלה).
ואלו המשרדים:

1. משרד האוצר
את משרד האוצר. יש להפוך ממשרד כופה למשרד מאפשר (enabler). משרד האוצר הוא המשרד הדומיננטי ביותר מבין משרדי הממשלה ויש לו השפעה ניכרת על מדיניות, תקצוב, ושינויים מבניים בממשלה, וכן השפעה גדולה על כלל המשק. אני מציע להגדיר מחדש את תפקידיו של המשרד כמשרד שמאפשר למשרדים אחרים לפעול ולצורך זה מספק להם, מימון (באמצעות גביית מיסים), דיור ורכב ממשלתי, כח אדם, פיקוח חשבונאי, מחשוב וכו׳. למעשה הוא יתפקד כמשרד הלוגיסטיקה של הממשלה. במסגרת תפקידו המחודש, הוא לא יקבע מדיניות ולא יהיה שותף להכנת תקציב המדינה (אלו יקבעו ע״י משרד רה״מ, בשיתוף עם כלל משרדי הממשלה).

2. משרד הבטחון
למשרד הבטחון יועבר המוסד (ממשרד רה״מ) וייגרעו ממנו רשות החירום הלאומית, פיקוד העורף ומל״ח (משק לשעת חירום). שילוב שני צעדים אלו יאפשר למשרד להתמקד בהגנה פני איומים חיצונים באמצעים התקפיים, כאשר האחריות על תפקוד העורף תועבר למשרד לסדר ציבורי.

3. משרד הגנת הסביבה
תפקידו, מלבד אכיפת חוקי הסביבה, הוא להוות מאזן מול משרדים אחרים (בטחון, כלכלה, ובעיקר משרד התכנון) לשמירה על משאבי הטבע, הנוף והמורשת של מדינת ישראל. לצורך כך יועברו אליו סמכויות ממשרדי ממשלה אחרים ותינתן לו נציגות משמעותית בגופים המחליטים במשרדים אלו.

4. משרד לשירותים חברתיים ובריאות
המשרד לשירותים חברתיים, כפי ששמו מרמז, יאחד את כל המשרדים והתחומים הקשורים למתן תמיכה וסיוע לאזרח. המשרד יורכב מאיחוד משרדי הרווחה, הבריאות והקליטה, אך בנוסף אליהם יכלול גם את שירותי דת ותמיכה בגמלאים (ממשרד רה״מ), תחום התעסוקה ואכיפת חוקי העבודה (ממשרד הכלכלה), תמיכה בזכאי דיור ציבורי (ממשרד השיכון), ומעמד האישה (ממשרד רה״מ).

5. משרד החינוך
הגדרת המשרד ומטרתו לא תשתנה משמעותית, אך כדי להגשימה בצורה אופטימלית יותר, תועברנה אליו חלק מסמכויות משרד התרבות והספורט וחלקים ממשרד המדע והטכנולוגיה.

6. משרד ליחסי חוץ
משרד החוץ מעולם לא מילא תפקיד משמעותי ביחס למשרדים אחרים (ראש הממשלה ומשרד הבטחון) כפי שממלאים משרדי חוץ במדינות אחרות, אך בשנים האחרונות הוא הוזנח והוחלש עוד יותר. מוצע לשנות מגמה זו ולחזק את סמכויותיו של המשרד על ידי ביטול משרדים קיקיוניים (יחסים בינלאומיים, עניינים אסטרטגיים, ענייני מודיעין ושאר המצאות) ולהעביר אליו את כל תחומי ההסברה והפרסום נמצאים כיום במשרד ראש הממשלה.

7. משרד הכלכלה
משרד הכלכלה והמסחר (לשעבר משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה) סובל מריבוי מטרות ומניגודי אינטרסים מובנים. אין למשרד אחד היכולת לייצג ולסייע הן למעסיקים, הן לעובדים שלהם והן לצרכנים. לכן ישנו הכרח מהותי להוציא מסמכותו את כל הנוגע ליחסי עובדים- מעסיקים ואת נושאי הצרכנות. במקביל, יש לאחד לתוכו את שאר הפעילות הממשלתית העוסקת בעידוד הכלכלה, ובעיקר אמורים הדברים במשרדי התיירות והחקלאות וחלקים ממשרד התקשורת וממשרד המדע והטכנולוגיה.

8. משרד לסדר ציבורי
תחום אכיפת החוק ושמירת הסדר מפוצל בין המשרד לבטחון פנים לבין משרד המשפטים. מוצע להקים את המשרד על בסיס המשרד לבטחון פנים, אך בנוסף על המשטרה, השב״ס, ומכבי האש (שצורפו אליו לאחר אסון הכרמל) יועברו אליו כל הגופים האמונים על אכיפת חוק ושמירת הסדר הציבורי: התביעה הכללית ממשרד המשפטים, השב״כ ממשרד ראש הממשלה, פיקוד העורף ורשות החירום הלאומית ממשרד הבטחון, והרשות לבטיחות בדרכים ממשרד התחבורה.

9. משרד לצדק ומרשם
תחת מסגרתו ישכנו הגופים האמונים על הגנת זכויות, כגון, נציבות לשוויון זכויות, המועצה לצרכנות, הממונים על הגבלים עסקיים, ההגנה הציבורית וכדומה. נוסף עליהם ירוכזו בו הגופים האחראיים על רישום בעלי מקצוע, חברות, עמותות, מאגרי מידע, (ממשרד המשפטים) כלי רכב (ממשרד התחבורה), אוכלוסין, (ממשרד הפנים) הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה וגנזך המדינה (ממשרד רה״מ). המשרד יתמחה בפעולות רגולטוריות.

10. משרד התכנון, המשאבים והתחבורה
כפי שציינתי בפוסט הקודם, תחום התכנון הפיזי במדינת ישראל מפוצל בין 5-6 משרדי ממשלה שונים. גם השליטה במשאבי הטבע והקצאתם מפוצלת בין לא מעט משרדים ( קרקע בידי מנהל מקרקעי ישראל, אנרגיה ומים בידי משרד האנרגיה, מחצבים בידי משרד הכלכלה). הקמת משרד שיאחד את כל גופי התכנון ממשרדי הפנים, השיכון, התחבורה, הכלכלה, האנרגיה והמים יאפשר לתכלל בצורה יעילה יותר את התכנון הפיזי של המדינה, לזרז את תהליכי התכנון, לייעל את הקצאת המשאבים המוגבלים של מדינת ישראל, ולהשיג תכנון טוב יותר של המרחב הפיזי המצומצם העומד לרשותה.

נוסף על 10 שרים הממונים על משרדי הממשלה יכהנו גם בעלי התפקידים הבאים:

ראש הממשלה
תפקיד ראש הממשלה נבדל ושונה משאר השרים. למרות זאת אין כיום הבדל מהותי בין מבנה משרד ראש הממשלה לבין משרדים אחרים. משרד ראש הממשלה לא אמור לקבל לידו תחומים ביצועיים, אלא לנהל ולתאם את תחומי האחריות של שאר משרדי הממשלה. לכן מוצע שמהמשרד יוצעו כל הגופים הביצועיים כגון השב״כ והמוסד, הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, לשכת הפרסום הממשלתית, שירותי הדת ועוד רשויות וגופים רבים שהצטברו בו לאורך השנים וראוי שיטופלו על ידי משרדי ממשלה מן המניין.

תפקיד המשרד יהיה להתוות את מדיניות הממשלה ולפקח על ביצועה על ידי משרדי הממשלה. אלו יתבצעו באמצעות שלוש סוכנויות:
המטה לבטחון לאומי – אשר לו יסופקו סמכויות משמעותיות לגיבוש מדינית הבטחון הלאומי והכתבתה למשרדי הבטחון, החוץ, וסדר ציבורי.
מטה התקציבים והניהול – יאחד את אגף התקציבים במשרד האוצר ואת המועצה לכלכלה במשרד רה״מ. תפקידו יהיה לגבש את מדיניות התקציב של הממשלה, בדומה למקבילו האמריקאי.
המטה לפיקוח ובקרה – תפקידו לוודא שהחלטות הממשלה מתקיימות בהתאם לרוחן וללוח הזמנים שהוגדר לביצוען.

סגן ראש הממשלה
כיום תואר סגן ראש ממשלה הוא בדיוק מה שהוא – תואר בלבד, המשמש לכיבודים וחיזוק האגו של המחזיק בו. סגני ראש הממשלה מחזיקים גם במשרד ממשלתי (בדר״כ בכיר) וברוב הממשלות כיהנו יחדיו מספר סגנים (בממשלה הקודמת כיהנו 4 סגני ראש הממשלה, ושלושה משנים לראש הממשלה). לתפקיד הריק מתוכן הזה יש לצקת משמעות ע״י הפיכתו לתפקיד שהממלא מחויב רק לו, ולא מחזיק במשרד ממשלתי במקביל.
סגן ראש הממשלה יהיה איש אמונו של ראש הממשלה ובכיר ממפלגתו ותפקידו יהיה לסייע בידי ראש הממשלה לבצע את תפקידיו, למלא את מקומו, ולטפל בתיאום תחומי אחריות רב משרדיים (לדוגמא: השוואת תנאים במגזר הערבי שהיא משימה רוחבית).

בנוסף לראש הממשלה, סגנו ועשרה שרים שיהיו ממונים על משרדי הממשלה, אני מציע למנות עוד ארבע שרים אזוריים. מדינת ישראל מחולקת ל-6 מחוזות מינהליים. אני מציע לצמצם אותם לארבעה (מחוז הצפון, מחוז הדרום, מחוז החוף ומחוז ההר) ולמנות בראש כל אחד מהם שר.
מרבית משרדי הממשלה פועלים בצורה אזורית וקיימים בהם דרגי ביניים של מחוזות. ברוב המקרים החלוקה המחוזית במשרדים אינה חופפת את החלוקה הרשמית של משרד הפנים, וממילא לא מתבצע תיאום משמעותי בין המשרדים השונים ברמת המחוז. זה יהיה תפקידם של השרים האזוריים. המבנה הזה שאול ממבנה צה״ל אשר בו קיימים ראשי אגפים אשר קובעים מדיניות כוללת, ומפקדי פיקודים מרחביים אשר מוציאים את המדיניות לפועל. בעלי התפקידים ברמת המחוז יהיו כפופים מקצועית למשרד אליו הם שייכים, אך ביצועית לשר האזורי.

הפוסט הזה הוא תקציר של מסמך מקיף יותר. ניתן למצוא אותו כאן.

ממשלה: הוראות הרכבה

בכמה משרדי ממשלה יש צורך? לפי אילו קריטריונים מחלקים תחומי אחריות וסמכויות בין המשרדים השונים? בפוסט הזה ננסה להציע עקרונות לארגון הממשלה שיענו על שאלות אלו.

אני ממשיך בסדרת פוסטים בהשראת השבעת הממשלה החדשה. עם כינונה של ממשלה בה מכהנים, בנוסף לשר החוץ, שר האחראי על משא ומתן מדיני ושר נוסף המופקד על יחסים בינלאומיים (משרד המורכב מגופותיהן של המשרד לעניינים אסטרטגיים והמשרד למודיעין), ראוי לשאול אלו קריטריונים מנחים את הממשלה וראש הממשלה בבואם להקים משרדי ממשלה ולהעניק להם סמכויות. שאלה זו חשובה מהשאלה כמה שרים ראוי שיכהנו בממשלה, שאף היא שאלה חשובה כשלעצמה.

התשובה פשוטה – השיקול העיקרי הוא השיקול של שרידות הממשלה והצורך שלה לגייס רוב בכנסת ולשמור על היציבות הפנימית של המפלגות החברות בקואליציה. אני חושב שכולנו נוכל להסכים שעדיף שהשיקולים שינחו את הרכב משרדי הממשלה יהיו מקצועיים ואידיאולוגיים ולא תלויים בקוניוקטורה פוליטית.

בפוסט הקודם הצעתי מספר רעיונות שיאפשרו לפטור את הממשלה והכנסת מהצורך לכונן קואליציה ולדאוג לשרידות הממשלה ויציבותה. במידה ואכן לא יהיה צורך בכך, נוכל להתחיל לגבש עקרונות רציונליים יותר לקביעת מספר משרדי הממשלה וחלוקת הסמכויות ביניהן. החלת קריטריונים אלו על המציאות הישראלית תגלה שגם 18 שרים הם יותר מדי.

הנה כמה עקרונות שלפיהם אני מציע לבחון את הרכב הממשלה:
1. מספר המשרדים – מספר המשרדים והגופים האחרים הכפופים להם יהיה קטן ככל הניתן. לשאלת גודל הממשלה, כלומר מספר השרים המכהנים בה, יש מספר שיקולים, ואף אחד מהם לא קשור בבזבוז התקציבי הכרוך בהחזקת לשכות השרים העודפות. ההוצאה התקציבית על שבעה שרים ללא תיק בממשלת נתניהו הקודמת הייתה מוערכת בכ-100 מיליון שקלים בשנה, סכום מכובד לכל הדעות, אך כזה המהווה כשלוש מאיות האחוז מתקציב המדינה הכולל. אם לתוספת השרים הייתה תרומה כלשהי לציבור, היה משתלם להוסיף עוד עשרה שרים ולהכפיל את תקציבי לשכותיהם. לא, תקציב הלשכות והשרים אינו צריך להוות שיקול כלל בשאלה זו.

השיקולים החשובים הם עד כמה גידול בכמות השרים לצרכי אתנן פוליטי פוגעים באמון הציבור במוסדות השלטון.
תשובה: הציבור יקבל כל מספר שרים שייראה לו סביר לצורך ביצוע משימות הממשלה;
מהו המספר האידיאלי לפורום שצריך לדון ולקבל החלטות גורליות על בסיס קבוע?
תשובה: לפי מחקרים העוסקים בקבלת החלטות בקבוצה, המספר האופטימלי לקבלת החלטות הוא 5 והמספר המקסימלי הוא בסביבות 10-12;
עד כמה הגודל מהווה חיסרון?
תשובה: ככל שגדל מספר המשרדים והשרים, כך גדל הצורך בתיאומים, פגישות משותפות, ועבודת מטה. ככל שקטן מספר המשרדים, מתפנה יותר זמן לעבודה.
מכל השיקולים הללו, בכפוף לעקרונות הבאים, מספר חברי הממשלה צריך להיות קטן ככל הניתן.

2. אחדות המטרה – לכל משרד ממשלתי תוגדר מטרה פשוטה. ככל שלגוף או קבוצת אנשים מטרה המוגדרת בצורה פשוטה יותר, כך קל יותר לאותו הגוף או אותה הקבוצה לגבש יעדים, לקבוע סדר עדיפויות ולהבחין בין עיקר לטפל. לכן כשבוחנים אילו סמכויות ותחומי אחריות מקנים לכל משרד, יש לשאול, תחת איזה משרד הסמכות או תחום האחריות עולה בקנה אחד עם מטרתו המוגדרת בצורה המיטבית.

3. סמיכות תפקודית/מתודולוגית – נושאים המטופלים בצורה דומה יוכפפו תחת אותו משרד. מקצועות שונים ותחומי דעת שונים משתמשים בשיטות שונות ומתודולוגיות שונות על מנת להתמודד עם האתגרים המיוחדים להם. כך גם בשירות הציבורי ישנן שיטות עבודה ייחודיות המתאימות לתחומי אחריות שונים. כך לדוגמא, רשויות פיקוח שונות עשויות להשתמש בארגז כלים דומה כדי לממש את הפיקוח על התחום הנתון לפיקוחן. רשויות ממשלתיות שונות נוהגות לרשום מידע ולנהל מעקב אחר רשיונות החל מאוכלוסין, רכב, כלי יריה וכהנה וכהנה. יש הגיון רב בכינוס יחידות ורשויות המשתמשות במתודולוגיות דומות, אשר עוסקות בתחומים משיקים, תחת אותו המשרד.

4. זהות אינטרסים – אינטרסים מנוגדים יוכפפו למשרדים שונים. זהו עקרון משלים לעקרון אחדות המטרה. עקרון פשוט להבנה אך משום מה אינו מיושם לרוב במשרדי הממשלה. כאמור, לכל משרד אמורה להיות מטרה פשוטה לנגד עיניו. בהתאם למטרה זו נקבעים סדרי העדיפויות ומתקבלות החלטות. לכן, אם אחראי משרד על שני תחומים בהם קיים ניגוד אינטרסים, חזקה על ראשי המשרד כי יכריעו בדרך כלל לטובת האינטרס שעולה בקנה אחד עם מטרת המשרד. כך לדוגמא, תחת משרד הכלכלה והמסחר, מרוכזים גם רשויות ויחידות שתפקידן לסייע לפיתוח התעשייה והמגזר העסקי וגם הרשות להגבלים עסקיים שתפקידה להצר את צעדיו. גם רשויות לאכיפת חוקי עבודה וגם רשויות לסיוע לעסקים. אמנם כל אותם תחומי פעילות קשורים לכלכלה, אך כינוסם יחדיו, כרוך בניגוד אינטרסים חמור בו על השר והמשרד להחליט פעם אחר פעם האם הם בעד העובדים או בעד מעסיקיהם, בעד הצרכנים או בעד היצרנים. שאלה דומה אפשר לשאול, בין היתר, לגבי הכפפת התביעה הכללית והסנגוריה הציבורית לאותו המשרד – משרד המשפטים ובכמעט כל משרד ממשלתי אחר בו מיוצגים יחדיו אינטרסים מנוגדים.

5. מוטת שליטה – ככל שהמשרד גדול יותר, כך קשה יותר לנהל אותו באופן אפקטיבי. עקרון זה מהווה חסם לשאיפה לצמצם את מספר משרדי הממשלה.

6. צמצום רמות היררכיה – האצת קבלת החלטות וביצוען. בשלב זה מתעורר בנו התיאבון לעשות פריש מיש במשרדי הממשלה לבטל, ולאחד יחידות ולפצל אחרות. עם זאת, יש להיזהר שלא ליפול למלכודת של איחוד פורמלי בלבד. ניקח לדוגמא את משרד החינוך ומשרד התרבות והספורט. במשך שנים מפצלים ומאחדים את שני המשרדים הללו מחדש. אולם, כשמאחדים אותם ללא כל שינוי מבני פנימי ביחידות המשרדים השונים נותרים למעשה שני משרדים נפרדים הכפופים לאותו השר והמנכ״ל. בכך יש כדי לחסוך במספר השרים אך לא הרבה מעבר לזה. לעומתו, כשאוחד תחום התעסוקה לתוך משרד התעשייה והמסחר לפני מספר שנים (איחוד שאני מתנגד לו) נעשתה עבודת חשיבה מקיפה שבעקבותיה אורגן מחדש כל המשרד כך שישקף את הסמכויות החדשות שניתנו לו. כשמאחדים גופים יש לבחון כיצד תושג סינרגיה מהאיחוד וכיצד נימנע מהוספת רמת היררכיה נוספת מעל המבנה הקיים שרק תאט את תהליכי קבלת ההחלטות וביצוען.

7. מינימום תיאום הכרחי – יש לצמצם את נקודות החיכוך בין המשרדים השונים למינימום. השלמת מטלות או קבלת החלטות, ככל שהן מערבות יותר אנשים ויותר גופים, כך נדרש יותר זמן כדי להשלימן. תיאום בין שני גופים או יותר הנמצאים תחת שני משרדים שונים ייקח יותר זמן מאשר תיאום בין שני גופים הכפופים לאותו המשרד. כששני הגופים נמצאים תחת אותו המשרד הם מכוונים לפי אותו סדר עדיפויות, הם שוכנים פיזית קרוב יותר אחד לשני (בדר״כ), הם דורשים פחות את התערבות הרמה הממונה. ולכן מאפשרים להתקדם מהר יותר (וכתופעת לוואי מאפשרים לרמה הממונה לנצל את זמנה ביתר יעילות). לכן, ככל שרמת התיאום הנדרשת בין שני גופים גבוהה יותר, כך ניטה יותר להכפיפם תחת אותו המשרד.

8. נציגות – נציגות בין משרדית בנושאים משיקים הנמצאים במשרדים שונים. דיברנו על צמצום התיאום ההכרחי על ידי הכפפת יחידות משיקות תחת אותו המשרד, אך לא ניתן לבטל לחלוטין את הצורך בתיאום בין משרדים שונים. כך לדוגמא, נדרש תיאום רחב בין גורמי אכיפת חוק לבין גורמי רווחה, אך בשיקולול כל העקרונות המפורטים כאן, לא הגיוני להכפיפם תחת אותו המשרד. במקרים כאלו יש למנות נציגים ממשרדים שונים שיהוו אנשי הקשר ביחידות הדורשות תיאום. גם כשמדובר על אינטרסים מנוגדים יש מקום לעקרון זה. כך למשל ראוי למנות נציגים של המשרד להגנת הסביבה באותם משרדים וגופים אשר מייצגים את האינטרס של הפיתוח, המנוגד מטבעו, לאינטרס הסביבתי. גם בתחומים שהם רב תחומיים מטבעם נכון לפעול בצורה של נציגויות. תחום הבטיחות בדרכים הוא דוגמא טובה, שכן הוא מערב בתוכו נושאים שונים כגון תשתיות, חינוך, אכיפה, שיקום וענישה.

עקרון הנציגות יכולה להתממש במספר צורות בהתאם לאופי התיאום הנדרש והיקפו. ניתן להציב באופן קבוע נציג מהגוף המיוצג בגוף או המשרד הרלוונטיים. ניתן לממש את הנציגות ע״י הקמת ועדות מדיניות בהם לגורמים הרלוונטיים ישנה נציגות. במקרים בהם לא מדובר על ניגוד אינטרסים, אלא בהידוק שיתוף הפעולה ניתן להסתפק בהגדרת אנשי קשר קבועים ופגישות עיתיות בין הגופים הרלוונטיים. בכל אותם המקרים הנציג הוא שגריר משרדו בגוף המתאם ונציג הגוף המתאם במשרדו.

לסיכום, נציג באמצעות דוגמא אחת כיצד עקרונות אלו יכולים לשמש אותנו בהגדרה מחודשת של מבנה הממשלה. ניקח נושא קרוב לליבי – תכנון פיזי. כיום סמכויות התכנון במדינת ישראל מפוצלות בין חמישה משרדים ושישה גופים לפחות. הסמכויות להכנת תוכניות מתאר ואישור תוכניות נמצאת במשרד הפנים תחת מנהל התכנון וועדות התכנון הארצית, המחוזיות והמקומיות. תכנון כמות הדירות שיש לבנות ופריסתם מצוי בידי משרד השיכון. הקצאת הקרקעות (ולעיתים גם קידום תוכניות) מתבצע במנהל מקרקעי ישראל, אף הוא כפוף למשרד השיכון. משרד התחבורה מתכנן את הדרכים, הנמלים ושדות התעופה. משרד החקלאות אחראי על פיתוח הכפר, כלומר בעיקר על פעולות פיתוח במושבים וקיבוצים. תשתיות המים והאנרגיה מתוכננות בידי משרד האנרגיה והמים. נוסף על כך, תחום שיקום המחצבות נמצא בידי משרד התמ״ת (כיום משרד הכלכלה והמסחר).

בחינת תחום התכנון לאור העקרונות שלעיל עולה שאיחוד כלל סמכויות התכנון בידי רשות אחת עולה בקנה אחד עם רוב העקרונות. איחוד שכזה יאפשר לצמצם את התיאום הנדרש בין משרדים שונים, יצמצם את מסחר רמות ההיררכיה, ירכז תחומים המשיקים מבחינה תפקודית ומבחינת זהות אינטרסים, ויאפשר להקטין את מספר הרשויות הכפופות לממשלה. רשות זו תייצג במהותה את האינטרס של כל אותם הגורמים והצרכים הדורשים פיתוח, ולכן מול רשות אימתנית כזו, ולאור עקרונות זהות האינטרסים והנציגות, יש להקנות סמכויות של ממש למשרד להגנת הסביבה בתחום הפיקוח על התכנון, ולהציב את נציגיו ברשות התכנון המאוחדת. נציגים אלו ייצגו את אינטרס השימור המנוגד לאינטרס הפיתוח.

עקרונות אלו הן בבחינת כללי אצבע יותר מאשר כללי עשה ואל תעשה. באופן טבעי קיימות סתירות ביניהם. כל החלטה המתקבלת על בסיסם מהווה תצרף שיקולים ואיזונים, העשוי להשתנות עם הזמן או מקבל ההחלטה, ולא תוצאה מתמטית חד משמעית. יש לבחון כל החלטה בנוגע להקניית סמכות או הטלת אחריות על גוף ממשלתי, לאור העקרונות הללו ולשקלל אותם בהתאם. עקרונות אלו טובים לא רק לבחינת הרכב משרדים אלא גם לבחינת הרכבם של רשויות, האגפים והיחידות השונות בתוך אותם המשרדים.

בפוסט הבא אפרסם את הצעתי להרכב הממשלה כפי שגיבשתי לאור עקרונות אלו.

הפוך גוטה, הפוך

האם ההצעות לשינוי שיטת הבחירות הכלולות בהסכם בין הליכוד לבין יש עתיד תועלנה ליציבות ולמידת הדמוקרטיות של המשטר הישראלי? האם באמת יש צורך לשנות את שיטת הממשל? לרגל כינונה של הממשלה החדשה אציע תשובה שונה למקור האמיתי של בעיות המשילות
במדינה.

כשהשקתי את הבלוג הזה, לפני מספר חודשים, הבטחתי לעצמי שאפרסם פוסט חדש מדי שבוע. חשבתי שיהיה בכך ליצור שגרה בריאה עבורי ועבור הקוראים שלי (שלושתכם). והנה, שלושה חודשים הניבו יבול דל של חמישה פוסטים. מה הסיבות לכך? מן הסתם שילוב מתסכל של עומס משימות, מחסומי כתיבה לרוב וסתם עצלנות. לא נותר לי אלא להמשיך לכתוב ולקוות שבהמשך אעמוד בהבטחותיי לעצמי.

בפוסט הקודם (אי שם בסוף ינואר) הצעתי לבטל את אחוז החסימה ולשנות את הסכמי העודפים כך שהרכב הכנסת ייצג בצורה טובה יותר את תוצאות הבחירות. בין היתר טענתי שצעד שכזה יקל על צמיחתם של כוחות פוליטיים חדשים.

כצפוי עיקר הביקורת על הצעתי כוונה להשפעות שלה על היציבות השלטונית והיכולת של הממשלה הנבחרת ליישם את מדיניותה. מה שנקרא בדרך כלל ׳משילות׳. לכן בפוסט הזה אנסה להציע שינויים בשיטת המשטר שעשויים להפוך את המערכת השלטונית ליציבה ויעילה יותר.

דמיינו חברה בה המנכ״ל הותיק של החברה קיבל שוב את אמונם של בעלי המניות. כעת עליו למנות מנהלים כפופים לו שינהלו את מחלקות החברה. מינוי המנהלים טעון אישור הדריקטוריון. הצרה היא שבין המנכ״ל לבין חלק מהדריקטוריונים קיימות לחילוקי דעות מהותיים באשר לדרך בה צריכה להתנהל החברה ועם אחרים הוא מסוכסך אישית כבר מספר שנים. בכל מקרה, רמה גבוהה של כבוד הדדי לא שוררת בין הצדדים. במצב עניינים זה, כדי לגייס את תמיכת חברי הדריקטוריון, הוא נאלץ למנות את חלקם לתפקידי הניהול. כך שמצד אחד הוא תלוי בהם וכפוף להוראותיהם, ומצד שני, הם עובדים תחתיו כמנהלים, כפופים לו ומצופה מהם להישמע להוראותיו. חלק מהמנהלים החדשים שואפים להחליף את המנכ״ל בהזדמנות הראשונה. גם אם היחסים האישיים ביניהם היו כשורה וחילוקי הדעות ביניהם מצומצמים, מצב נפיץ שכזה ימנע מהחברה להתנהל ביעילות ולהתמודד עם האתגרים, השוק והתחרות.

זה תיאור של המערכת הפוליטית שלנו. ראש הממשלה נאלץ למנות יריבים פוליטיים ואישיים לתפקידי שרים הכפופים לו, ומצד שני הוא תלוי בהם, ובמפלגותיהם לשם הבטחת רוב בכנסת המאפשר את יישום המדיניות של הממשלה ואת המשך קיומה. בהערת אגב, יש מקום גם להעלות שאלה במה נבדלים מינויים לתפקידי שרים תמורת תמיכה בכנסת מאותם מינויים בגינם הואשמו צחי הנגבי ונוספים בעברות שוחד, מרמה והפרת אמונים.

היה זה ניתוחו של מנחם בגין (בין היתר כאן, עמוד 19, זהירות PDF ) שהצליח לנסח בצורה חדה את האבסורד בכל הנוגע להפרדת הרשויות במדינת ישראל, ובמדינות נוספות בעלת משטר פרלמנטרי. כולנו מכירים משיעורי האזרחות את התאוריה בדבר הפרדת הרשויות של המדינה לשלוש רשויות עצמאיות המקיימות ביניהן מערכת גומלין של פיקוח ובקרה שמטרתה למנוע ריכוז כח אבסולוטי בידי גוף שלטוני אחד. לפי אותה התאוריה, במשטר פרלמנטרי (בשונה ממשטר נשיאותי) מהווה הממשלה ״הועד הפועל״ של הפרלמנט והיא כפופה לרצונו. ניתוחו של בגין מראה שלמעשה יחס הדברים הוא הפוך – הממשלה מהווה ההנהגה של הרוב בכנסת ורוב זה נתון למרותה, ולכן למעשה תלויה הכנסת דווקא בממשלה. במציאות זו, לא עומדת הכנסת כמפקחת על הממשלה, אלא מהווה זירת מאבק בין הקואליציה לבין האופוזיציה. בפועל, האופוזיציה היא המפקחת האמיתית על מעשי השלטון, אך מעצם היותה מיעוט אין בידיה כלים משמעותיים לאכוף פיקוח זה בצורה יעילה.

במצב עניינים זה, כלים שנראה כי מטרתם להלך אימים על הממשלה, מופעלים דווקא על ידה כדי לשלוט בכנסת. כך למשל האפשרות לפזר את הכנסת וללכת לבחירות חדשות. לכאורה שוט בידי הכנסת כדי להשאיר את הממשלה בתלם. בפועל פוזרה הכנסת לאורך כל שנותיה רק כשמפלגת השלטון או גורמים אחרים בקואליציה חשבו שהדבר יהיה לטובתם.

האם ההצעות של לפיד ונתניהו לשינוי שיטת המשטר מתיימרות להקהות את ההשלכות של האבסורד החוקתי הזה? לא ממש. ההסכם הקואליציוני בין הליכוד ביתנו לבין יש עתיד מפרט מספר צעדים לשינוי שיטת הממשל להם אותם מתחייבים הצדדים לקדם. הצעדים העיקריים המוצעים הם:
1. העלאת אחוז החסימה ל-4%.
2. מתן אפשרות לראש הממשלה לפזר את הכנסת.
3. שינוי הרף לשם הבעת אי אמון בממשלה מ-61 ל-65.

משמעותם של כל הצעדים הללו היא דווקא המשך החלשת כוחה של הכנסת ועיוות של רצון הבוחר. על ההשלכות של העלאת אחוז החסימה דיברנו, כאמור, בפוסט הקודם.

מתן אפשרות לפיזור הכנסת לראש הממשלה נותנת בידי איש אחד הסמכות לפזר כנסת שנבחרה על ידי כלל הציבור. אך מעבר לכך, כלל לא ברורה יעילותו של הצעד, כיוון שגם כיום מסוגל ראש הממשלה להורות למפלגתו ולמפלגות אחרות בקואליציה לתמוך בחוק לפיזור הכנסת, חוק שתמיכה של סיעות האופוזיציה בו מובטחת כמעט תמיד.

שינוי הרף לשם הבעת אי אמון בממשלה מאפשר לממשלה למשול גם כשאיבדה את הרוב התומך בה בכנסת, כלומר בניגוד לדעתם של רוב נבחרי הציבור.

והעיקר, אין בכל הצעדים הללו דבר עם טיפול בבעיות האמיתיות של שיטת המשטר שלנו כפי שאני רואה אותן, הנגזרות מהניתוח של מנחם בגין:
ראשית, הרשות המבצעת חזקה באופן משמעותי מהרשות המחוקקת ובכך מופר האיזון העדין שראוי שיתקיים בין הרשויות.
שנית, הרתימה של הכנסת להבטחת המשך קיומה של הממשלה מחייב קיומם של הסדרי משמעת סיעתית וקואליציונית, הגורמים תדיר לכך שחברי כנסת יצביעו בניגוד לצו מצפונם והבטחותיהם לבוחר. בכך נפגע שוב ושוב אמון הציבור בדמוקרטיה ובנבחריו, אך גרוע מכך, מתעוות רצון הבוחר שהוא הוא הבסיס לקיומה של שיטת הדמוקרטיה הפרלמנטרית.

לכך יש להוסיף שתפיסתה של הכנסת כמוסד מופחת השפעה מחזקת את הנטיה של סיעות להצטרף לממשלה, אף כאשר קיימת סתירה מהותית בין השקפת הסיעה להשקפת ראש הממשלה המיועד. הממשלה, במקום להיות פורום בעל מכנה משותף רחב, שתפקידו לבצע את המדיניות המבוטאת בחוקי הכנסת, הופכת להיות פורום מפולג ומסוכסך, ומתפקדת למעשה כמעין ״כנסת זוטא״.

אז האם צריך לשנות את השיטה ואם כן, כיצד?
לפי הבנתי שני עקרונות צריכים לעמוד בפנינו כשאנחנו מגבשים או משנים את שיטת הממשל שלנו:
1. הכנסת בפועלה צריכה לשקף בצורה הנאמנה ביותר את התפלגות ההשקפות בציבור הישראלי.
2. תפקיד הממשלה לקיים את מדיניות הכנסת כפי שהיא מבוטאת בהחלטות ובחוקים אותם היא מקבלת.
3. מתוך שני העקרונות הראשונים נגזר העקרון השלישי – הממשלה כפופה לרצון הכנסת המשקף בקירוב את רצון העם.

רוב מנסחי ההצעות לשיפור שיטת המשטר או שינויה מתמקדים בחיזוק יכולתה של הממשלה לגייס רוב למהלכיה (למשל ע״י הקטנת מספר המפלגות, הגדלת המפלגות הגדולות, וניסיונות להקטין את כח הסחיטה של מפלגות). אני לעומת זאת מעוניין בחיזוק יכולתו של הרוב בכנסת ליישם את השקפת עולמו. כשאני אומר רוב אני לא מתכוון לרוב אוטומטי ואחיד. בהחלט אפשר ורצוי לדמיין רוב בכנסת בעד מדיניות א׳ בתחום החינוך ורוב אחר שיהיה בעד מדיניות ב׳ בתחום הבטחון ושלא תהיה חפיפה רבה בין החברים ברוב א׳ לחברים ברוב ב׳.

לכן המכשול הגדול ביותר המפריע לרוב ליישם את השקפת עולמו בצורה סדירה הוא החלוקה הדיכוטומית בין קואליציה לאופוזיציה. החלוקה המלאכותית הזאת מאגדת בדרך כלל מפלגות שרב המפריד ביניהן על המשותף. ההסכמה הבסיסית ביניהן היא לתמוך בכנסת בכל מהלכי הממשלה, גם אם הם מתנגדים אידיאולוגית להם וגם אם הבטיחו אחרת לבוחריהם. כתוצאה מכך נוצרים מצבים רבים בהם קיים רוב בעם ובכנסת למדיניות מסוימת ובכל זאת רוב חברי הכנסת מצביעים נגדה. כך למשל מצהיר ח״כ אורי אורבך בראיון שנתן לאחרונה לח״כ סתיו שפיר

ארבעת ההצעות הבאות משנות ומשפרות את שיטת המשטר שלנו כך שלא יהיה צורך לכונן קואליציה כדי לקיים את הממשלה. השתדלתי לנסחן כך שניתן יהיה לאמצן בהדרגה או בבת אחת:

ראש הממשלה לא יהיה חבר כנסת – בראשית הפוסט הגדרתי (בעקבות בגין) את הבעיה ביחסים בין הממשלה לבין הכנסת בכך שהממשלה מהווה את הנהגת הרוב בכנסת. אם כך, נראה כי הדרך לפתור את הבעיה היא להפריד בין הנהגת סיעות הכנסת לבין הממשלה. הפרדה כזאת קיימת במשטר נשיאותי, אך איני חושב ששיטה זו מתאימה לנו (יש לכך נימוקים רבים, אך הם לא מעניינו של הפוסט הזה), וודאי שלא לאור העקרון השני לפיו על הממשלה להיות כפופה לכנסת (במשטר נשיאותי הנשיא עצמאי לחלוטין ולא כפוף לבית הנבחרים). לכן אני מציע שהכנסת תמשיך להחזיק בסמכות לקבוע את זהות ראש הממשלה, אך שזה לא יהיה מבין חבריה.

ניתן לחשוב על מספר שיטות לבחירת ראש הממשלה על ידי הכנסת. הצעתי היא כי כל מועמד לראשות הממשלה יצטרך להציג תמיכתם של 50,000 בוחרים (כפי שהיה נהוג בתקופת הבחירה הישירה). המועמדים ייבחרו על ידי חברי הכנסת בשיטת ״העשן הלבן״ הנהוגה לבחירת נשיא המדינה (וגם לבחירת האפיפיור ומכאן שמה). לפי שיטה זו מקיימים הצבעה בהשתתפות כל המועמדים וכל עוד לא הושג רוב, ממשיכים ומצביעים כשבכל סיבוב הצבעה פורש המועמד שקיבל את מספר הקולות הקטן ביותר בסיבוב הקודם. שיטה זו מאפשרת לכנסת להתכנס סביב מועמד מוסכם הזוכה בסופו של דבר ללגיטימציה רחבה. כך למשל נבחר הנשיא פרס ברוב של 86 קולות מול 23 מתנגדים לאחר שבסיבוב הראשון זכה ל-58 קולות בלבד.

ביטול הצורך באמון הכנסת בממשלה – כיום מכהנת הממשלה מכוח אמון הכנסת בה. אם הכנסת מביעה בממשלה אי אמון, בין על ידי הצבעת אי אמון או על ידי אי תמיכה בתקציב הממשלה, הממשלה נופלת ומתקיימות בחירות מוקדמות. מטעמים פרקטיים לא ניתן לסמוך על רוב אקראי שיתמוך בממשלה בכל פעם שמועלית הצעת אי אמון או שיש צורך להעביר תקציב. לכן מחוייבות הממשלה לגבש קואליציה קשיחה יחסית. ביטול הצורך באמון הכנסת בממשלה, כצעד בלתי נפרד מביטול האפשרות לפיזור הכנסת, יאפשר להחליף את הקואליציות הקשיחות, המחוייבות להצביע כמקשה אחת, בסדרה של קואליציות אד הוק, שתורכבנה כל פעם מצירוף שונה של מפלגות וחברי כנסת. הקואליציות הללו תתגבשנה סביב תמיכה (או התנגדות) להצעת חוק או מדיניות ספציפיים.

התוצאה, במקום להקים קואליציה לשם המשך שרידות הממשלה, קואליציות זמניות תוקמנה כדי לקדם מהלכים וחוקים שיש להם תמיכה רחבה בציבור הישראלי. לממשלה כבר לא יהיה הכח הכמעט אבסולוטי להעביר חקיקה בכנסת לשם קידום מדיניותה, אלא שרביט השליטה בחקיקה יעבור לכנסת שתכתיב מדיניות לממשלה.

מינוי שרים מקצועיים – אנחנו חוזרים לאנלוגיה מראשית הפוסט. ביטול הצורך בכינון קואליציה והשגת אמונה של הכנסת ייתר את הצורך במינוי שרים מקרב חברי הכנסת לשם הבטחת תמיכתם. כך יהיה ניתן להקים משרדי ממשלה רק לפי שיקולים מקצועיים-אידיאולוגיים וללא צורך בשיקולים פוליטיים-קואליציוניים. ראש הממשלה ימנה שרים לפי שיקול דעתו, בהתאם להשקפתו האידיאולוגית ולפי הערכתו ליכולתו לעבוד בשיתוף פעולה איתם. לשם חיזוק כפיפות הממשלה לכנסת ויכולת הפיקוח שלה פעולות הממשלה, מומלץ שמינוי השרים יהיה כפוף לשימוע בפני ועדת הכנסת הרלוונטית, בדומה לדגם האמריקאי.

ביטול האפשרות לפיזור הכנסת לפי תום כהונתה – 11 מתוך 18 כנסות שכיהנו מקום המדינה התפזרו לפני מועד סיום כהונתן הרשמי. אמנם האפשרות ללכת לבחירות קודמות מאפשרת גמישות והיענות לנסיבות המשתנות, אך אני סבור שרבים נזקיה על פני היתרונות שהיא מקנה. הצורך בשמירה על רוב בכנסת כדי למנוע את פיזורה הופך אותה מזירה לליבון מחלוקות והגעה לפשרות, לזירת גלדיאטורים בה נלחמים עד המוות (הפוליטי). הוא מחדד את הדיכוטומיה בין הקואליציה לאופוזיציה. האפשרות לפיזור הכנסת דוחפת את האופוזיציה להתנגד לפעולות הממשלה גם במקום בו אין חילוקי דעות אמיתיים ביניהן, ומונעת מחלקים מהקואליציה להתנגד לפעולות הממשלה גם כשהן מנוגדות להשקפת עולמם. בנוסף, אי הודאות לגבי אורך כהונת הכנסת והממשלה מעודדים חשיבה לטווח קצר ופופוליזם על פני חשיבה לטווח ארוך.

ביטול היכולת לפזר את הכנסת לפי תום כהונתה, יאפשר לסיעות הבית לנקוט יתר אחריות וממלכתיות, לשתף פעולה היכן שהדבר מתאפשר ולהיאבק האחת בשניה היכן שהדבר נחוץ, כל אחת לפי השקפותיה וסדר העדיפויות שלה. הוא גם יאפשר תהליכי עבודה סדורים ויעילים יותר בכנסת, בממשלה ובמפלגות המקיימות דמוקרטיה פנימית.

אימוצם של ארבעת השינויים הללו יאפשרו מצד אחד לממשלה להיות מקצועית, קומפקטית, ומגובשת יותר, ומצד שני יכפיפו אותה ואת מדיניותה לכנסת בפועל, ולא רק פורמלית. כך, יהיה ניתן להגדיל בו זמנית הן את הייצוגיות והדמוקרטיות של השלטון והן את היציבות והיעילות של הממשלה. שינויים אלו פותחים גם את הפתח ליתר רציונליזציה במבנה הממשלה ומשרדיה, אבל על כך בפוסט הבא.

פוסט פוסט בחירות

בניגוד למה שמשתמע מהכותרת, בפוסט הזה אני לא מתכוון לנתח את תוצאות הבחירות. רבים, טובים, ומוכשרים ממני עשו זאת כבר. למעשה, המחשבות שאפרוש כאן מטרידות אותי מזה שבועיים, אך חשבתי שיהיה נכון יותר להתייחס אליהן רק לאחר הבחירות. אני רוצה לדבר על הבעיה של הצבעה אסטרטגית לעומת הצבעה כנה.

הצבעה כנה היא הצבעה בה הבוחר בוחר את המפלגה המייצגת את דעותיו בצורה המדויקת ביותר ללא תלות בשיקולים שונים כגון, אחוז החסימה, גודל הגוש וכדומה. לעומתה, הצבעה אסטרטגית היא הצבעה בה הבוחר מחליט שלא להצביע למפלגה התואמת ביותר את דעותיו, אלא למפלגה אחרת הקרובה בדעותיה לדעותיו בשל שיקולים שונים כגון, חשש שהמפלגה המועדפת עליו לא תעבור את אחוז החסימה, הרצון שהמפלגה הגדולה בגוש שלו תהיה הגדולה ביותר בכנסת וכדומה.

הטענה שלי היא שככל שבוחרים רבים יותר מעדיפים להצביע הצבעה אסטרטגית על פני הצבעה כנה, הולך ומתעוות הרכב הכנסת שאמור לשקף נאמנה את התפלגות הדעות בקרב הבוחרים.

והנה באים אנשים טובים ומציעים לנו שלל דרכים כדי לגרום ליותר ויותר בוחרים להעדיף הצבעה אסטרטגית על פני הצבעה כנה, כל זאת בשם הגביעים הקדושים – ״המשילות״, ״היציבות״, ״והפחתת הסחטנות של המפלגות הקטנות״. עמותת ״יש סיכוי״ היא דוגמא לאחד המאמצים הללו, אשר הצעותיה מוצגות במאמר דעה של מנכ״ל ״יש סיכוי״ שפורסם ב-ynet לפני כשבועיים.

מהן ההצעות ומה השפעותיהן? נסביר:
העלאת אחוז החסימה – זוהי השיטה הפשוטה ביותר לעוות את רצון הבוחר. מכריזים על רף מלאכותי שמתחתיו מפלגה לא זכאית להיות מיוצגת לכנסת. מפלגה שלא הגיעה לרף, קולותיה מושלכים לפח ואינם נחשבים. קחו לדוגמא את הבחירת לכנסת ה-19. 20 רשימות, מתוך 32 שהתמודדו, לא עברו את אחוז החסימה. 239,109 בוחרים נתנו את קולם לרשימות אלו, שווה ערך ל-9 מנדטים שקולם לא יישמע בכנסת הקרובה. אילו אחוז החסימה היה מבוטל, בכנסת הנוכחית היו מיוצגות גם עוצמה לישראל, עלה ירוק, ועם שלם. לשתי מפלגות נוספות נוספות – ארץ חדשה וכח להשפיע – חסרו רק כמה אלפי קולות כדי להיות מיוצגות אף הן. אני אישית שמח שרובן לא נכנסו לכנסת (למעט עם שלם), אבל דעתי לא נחשבת יותר מדעתם של עשרות האלפים שהצביעו להן, אשר קולותיהם לא באו לידי ביטוי. כיום נהוג אחוז חסימה בגובה 2% ורבים מציעים להעלותו לשיעורים שונים בין 4% ל-10%.

מעבר למניעת ייצוג של קולות רבים שהוטלו לקלפי בפועל, ברור שהחשש שרשימה לכנסת לא תעבור את אחוז החסימה, מונע מבוחרים רבים להצביע להן, על אף שהיו שוקלים זאת, לו היה מובטח כי הרשימה אכן תיוצג בכנסת.
אני מקבל את הטענה שלא רצוי שתהיינה סיעות יחיד רבות בכנסת, המיוצגות על ידי חבר כנסת אחד, אשר אין להן הרבה סיכוי להשפיע בכנסת ומקשות על גיבוש קואליציה ואופוזיציה, אך יש דרך פשוטה להימנע מכך ובכל זאת לתת ייצוג לאלו שהצביעו להן – על כך בהמשך.

בחירות אזוריות – שיטה מתוחכמת יותר לעיוות רצון הבוחר. בחירות אזוריות מעוותות את רצון הבוחר בשלוש דרכים שונות. ראשית, בניגוד לשיטת הבחירות היחסיות הנהוגה בארץ, בבחירות אזוריות בהן מתחרים מספר מועמדים על מושב אחד, כל קול שלא הגיע למועמד שניצח בבחירות באיזור בחירה מסוים, הוא קול שלא מקבל ייצוג בסופו של דבר בבית הנבחרים. שנית, שיטה כזו מבטיחה מראש שלמפלגות קטנות שלא זוכות לתמיכה רחבה מהציבור, יהיה סיכוי זניח לקבל ייצוג בבית הנבחרים. שלישית, וזה אולי עניין לפוסט נפרד, בחירות אזוריות מניחות
שהמאפיין המרכזי המגדיר את הבוחר הוא מקום מגוריו – ולא היא.

דוגמא לעיוות שיוצרת שיטה כזו ניתן לראות בבריטניה, שם בבחירות 2010 זכתה המפלגה השמרנית ב-36% מהקולות אך קיבלה 47% מהמושבים בבית הנבחרים.

קביעה כי המפלגה הגדולה היא זו שתרכיב את הממשלה – זוהי השיטה העקיפה ביותר להנדס את רצון הבוחר, ולכן מטרידה במיוחד. לכאורה כל בוחר רשאי להצביע לכל מפלגה, בפועל, קביעה כזו מציבה איום חד משמעי מולו – הצבע למפלגה הגדולה בגוש שלך, ולא למפלגה המועדפת עלייך, ולא, יש חשש כי מפלגה מהגוש השני תרכיב את הממשלה. כך מעודדת הצבעה אסטרטגית למפלגות הגדולות ולא למפלגות המועדפות באמת על הבוחרים.

מתן בונוס למפלגה הגדולה – שיטה שבינתיים לא הוצעה באופן רציני בישראל, אך נהוגה ביוון שם ניתנים למפלגה הגדולה ביותר 50 מושבים נוספים מעבר למספר המושבים היחסי לו היא זכאית בהתחשב במספר הקולות שקיבלה. זוהי לכאורה השיטה הגלויה ביותר לעיוות רצון הבוחר, שכן לפיה יש הפרדה בין תוצאות הבחירות הגולמיות שאמורות לשקף את התפלגות הדעות בעם, לבין חלוקת המושבים בפועל אשר מיועדת לחזק את המפלגה הגדולה. אולם, גם בשיטה זו ניתן למעשה לבוחר תמריץ רב להצביע למפלגה הגדולה בגוש שלו, כדי להבטיח שתוספת המושבים לא תגיע לגוש היריב. הבחירות האחרונות ביוון הוכיחו הבעייתיות הגדולה בשיטה הזו.

הבעיה עם ההצעות הללו היא שהרכב הכנסת אמור לשקף את התפלגות הדעות בעם. כל שינוי בשיטת הבחירות שגורם לסטיית הרכב הכנסת מאותה התפלגות הדעות בעם הוא שינוי שהופך את השיטה לפחות ייצוגית ולכן גם פחות דמוקרטית.

אני לא טוען שאלו שמציעים שינויים כאלו בשיטות הבחירות מונעים מרצון לצמצם את הדמוקרטיה בישראל (כך אני מקווה). אלא שאותם גורמים רואים סתירה בין מידת הייצוגיות של שיטת הבחירות לבין יכולת המשילות והיציבות של הממשלה, ורואים קשר ישיר בינה לבין כח הסחטנות של סיעות קטנות.

אני סבור שהם מזהים באופן נכון את הבעיות אך טועים בבחירת האסטרטגיה. ראשית, מבחינה פרקטית, כלל לא ברור שהפחתת מספר המפלגות יגדיל את היציבות או יקטין את כח הסחטנות של המפלגות הקטנות. להיפך, סימולציות לפי תורת המשחקים מראות שבשיטה של 3 מפלגות, למפלגה האמצעית כח הרבה יותר גדול מאשר בשיטה בה 5-6 מפלגות. שנית, וזאת הנקודה החשובה, לדעתי במקום לעוות את הרכב הכנסת כך שיהיה יציב יותר יהיה ראוי יותר לשאוף לניתוק בין הרכב הכנסת לבין מידת היציבות של הממשלה. כך הדמוקרטיה שלנו תוכל ליהנות מכל העולמות – מחד ייצוג שלם ומלא ככל הניתן של מגוון ההשקפות של הציבור, ומאידך משילות מוגדלת.

דרך אחת לעשות זאת היא למנוע את האפשרות לפיזור הכנסת לפני תום כהונתה. בצורה זו, ממשלה מרגע שכוננה, לא תיאלץ לעסוק בהישרדות ותוכל להתרכז בקביעת מדיניות והוצאתה לפועל. האתגר שלה מול כנסת מפוצלת יהיה רק שכנוע רוב חבריה לתמוך במדיניות זו. יש לי רעיונות נוספים בהקשר זה, אך הם לא מעניינו של הפוסט הזה.

הסיבה שאני כותב את הפוסט הזה היא כי אני חושב שלמרות שהשיטה שלנו היא אחת הייצוגיות ביותר בעולם הדמוקרטי, יש עוד מקום לשיפור.

אני רוצה להציע הצעה פשוטה שתאפשר להגדיל עוד יותר את הייצוגיות והיחסית של שיטת הבחירות שלנו, ותעודד עליית כוחות חדשים. בניגוד, למה שמקובל לחשוב, הסכמי עודפים אינם חלים על מפלגות שלא עברו את אחוז החסימה. משמע, קולות שהגיעו לאותן הרשימות לא נספרים ואינם מועברים לרשימות מכהנות – זה בדיוק מה שאני מציע לשנות. תארו לכם שהסכמים כאלו היו אפשריים – במקרה כזה, בהנחה שעוצמה לישראל היו חותמים על הסכם עודפים עם הבית היהודי, 66,000 הקולות שקיבלה הראשונה היו מועברות לשניה והיו מוסיפות לה עוד שני מנדטים. בצורה דומה הייתה עשויה עלה ירוק להעניק עוד מנדט לליכוד, ארץ חדשה עוד מנדט למרצ (נגיד), כח להשפיע הייתה עשויה להעביר מנדט לעם שלם וכן הלאה.

ליישום הצעה כזו תהיינה שתי השלכות משמעותיות:
הראשונה: רבע מיליון קולות לא היו אובדים והיו מקבלים ייצוג מקורב בכנסת. אמנם מצביעי עוצמה לישראל היו מעדיפים לראות אותה בכנסת, אך ברור שאם היו יודעים בוודאות שמפלגתם לא תעבור אותו, היו מעדיפים רובם להצביע לבית היהודי כהצבעה מקורבת.
שנית, כיוון שבשיטה כזו, אין סכנה באובדן הקול שלך במקרה שהמפלגה בה בחרת לא עברה את אחוז החסימה, אנשים רבים יותר היו מוכנים לשקול הצבעה למפלגות קטנות, ובכך מאפשרים להן לעבור את אחוז החסימה ובאופן פרדוקסלי מייתרים את הצורך ביישום רוב ההסכמים. הסכם העודפים, בשיטה זו, מהווה מעין רשת בטחון או תעודת ביטוח למצביעים, המבטיחים שקולם ייחשב בכל מקרה.

כך, תמוקסם היכולת של האזרח להצביע לפי השקפתו בצורה כנה ולהימנע מהצבעות אסטרטגיות. בנוסף, בשיטה זו, קיומו של אחוז חסימה, מהווה מכשול הרבה יותר קטן בפני מפלגות חדשות ובפני מיקסום ייצוגיותה של הכנסת.

נ.ב כאמור בבחירות האחרונות התמודדו 32 רשימות. למרביתן לא היה סיכוי מלכתחילה לעבור את אחוז החסימה. חלק לא מבוטל מהן נע בין הזוי ללא שפוי, ובכל זאת, רשימות אלו היו זכאיות לזמן מסך יקר. ניתן לנפות רבות מרשימות אלו על ידי דרישת חתימתם של 3,000 בעלי זכות בחירה על רשימת המועמדים שלהן לכנסת. דרישה כזו הייתה מסירה מההתמודדות 10 רשימות לפחות שקיבלו פחות קולות ממספר זה.

ארנונה – המס הגרוע מכל

שבע הערות על מיסוי עירוני

בצל מחאת האוהלים בקיץ 2011 והקריאה לצדק חברתי שליוותה אותה, מתקיים דיון ער בנושא צדק מרחבי. אחת הסוגיות הנדונות פחות בהקשר זה היא תרומתה של מערכת המס העירונית להגדלת הפערים המרחביים והכלכליים בין תושבי ישראל. הנה שבע סיבות מדוע יש לבטל את הארנונה ולהחליפה באמצעים אחרים.

  1. אמנם ניתן למצוא בערים רבות מגוון רחב של הכנסות ומצבים סוציו אקונומיים, אך ככלל, היישובים בישראל מתאפיינים בקוטביות רבה. ישנם יישובים עניים וישנם יישובים עשירים. הפערים בהכנסה הממוצעת של תושבי יישוב עני לעומת יישוב עשיר, נמדדים באלפי שקלים בחודש. ההיגיון העומד מאחורי המיסוי המוניציפאלי (בו נדון בהמשך), מוביל למצב אבסורדי בו מנגנון המיסוי המקומי פועל בצורה רגרסיבית, מגדיל את הפערים בחברה המקוטבת שלנו, בין יישובים עשירים לעניים, במקום להקטינם. הוא רגרסיבי בשלושה מובנים. ראשית, כיוון שההכנסה הממוצעת ביישוב עני נמוכה מאשר ביישוב עשיר, בכדי לספק סל שירותים נתון בעלות נתונה, על רשות מקומית בעלת מאפיינים סוציו-אקונומיים נמוכים, לגבות מס בשיעור גבוה יותר (ביחס להכנסת התושבים) מאשר זה שייגבה ברשות מקומית מבוססת. שנית, ברשות מקומית ענייה סל השירותים אמור להיות גבוה יותר מאשר ברשות מקומית עשירה, כיוון שעליה לספק שירותי רווחה שאינם נחוצים ברשות העשירה. בנוסף עליה לספק שירותים שברשות עשירה מסוגלים התושבים לקנות בעצמם באופן פרטי (כגון חוגי העשרה, קייטנות, מתקני נופש ופנאי וכו'). כל אלו דורשים השקעת משאבים נוספת שאינה נחוצה ברשויות העשירות. שלישית, ברשויות עניות, תושבים רבים זכאים להנחות בארנונה. ההטבות שמקבלים תושבים אלו מאלצות להעלות את תעריף הארנונה לאלו שכן משלמים שמצבם אינו שפיר בהרבה משל אלו המקבלים פטור מהמס. כל אלו יחדיו מבטיחים כי לרשות מקומית ענייה אין שום אפשרות להתחרות ברמת השירותים הניתנים ברשות עשירה. בפועל, רמת השירותים העירוניים מקיימת מתאם חזק לגובה הכנסת התושבים בה. רמות השירותים השונות מנציחות מצב בו כל מי שיכול עוזב את הרשויות העניות כשהוא משאיר מאחוריו פערים הולכים וגוברים וסיכויים הולכים ופוחתים לשפר את מצב הרשות.
  2. רבים מציינים את תופעת גביית החסר כגורם המרכזי לפערים ברמת הרשויות המקומיות ואכן מבדיקה שנערכה לאחרונה עלה כי שיעור גביית מיסי ארנונה נע בין 20% ל-90%. ממצא מפתיע נוסף הוא כי אין כמעט קשר בין ההכנסה הממוצעת ביישוב לבין שיעור הגבייה וכי ישנן רשויות עניות המגיעות לשיעורי גבייה מרשימים ולצידן רשויות עשירות שכמעט ואינן גובות את מיסיהן. בפועל, מי שסובל משיעורי הגבייה הנמוכים הם התושבים – הן אלו שלא משלמים את מיסיהם ובמיוחד אלו שגם משלמים וגם לא מקבלים שירותים באיכות ראויה. ביטול מאות מנגנוני הגבייה נפרדים וגביה על ידי רשויות המס של המדינה יבטיחו שיעור גבייה גבוה שישפיע בצורה שווה על כל היישובים.
  3. מענקי איזון הניתנים על ידי הממשלה אמורים, כשמם, לאזן את הפערים הכלכליים בין הרשויות. אולם, אם נשווה את סכומי גביית הארנונה לעומת גובה מענקי האיזון (17 מיליארד ו-2.3 מיליארד בהתאמה בשנת 2009), נראה נכוחה, כי אין בכוחם כדי להקטין משמעותית את עומק הפערים. חמור מכך, העובדה שישנן רשויות המקבלות דרך קבע מענקי איזון מטילה עליהן מעין אות קלון אשר פוגע בגאוות תושביה, מחזק את נטייתם להסתמך על השלטון המרכזי ומחזק את הנטייה של אחרים להימנע מלהתגורר באותה הרשות.
  4. העובדה כי הארנונה נגבית על בסיס טריטוריאלי מביאה עימה עיוותים לרוב. רשויות רבות מרוויחות דמי ארנונה ממפעלים ועסקים הנמצאים בשטחם אך בהם מועסקים תושבים מרשויות אחרות. רשויות רבות מתעמתות ביניהן על הגבול ביניהן, לא בשל הצורך האובייקטיבי שלהן בשטח לשם בנייה ופיתוח אלא בשל הרצון שלהם להכניס תחת תחום שיפוטן מפעלים, בסיסי צבא וגורמים אחרים המניבים הכנסות נאות ממיסים. בתקופה האחרונה אנו עדים למאבקים אלו בין המועצות האזוריות המבוססות בצפון הנגב לבין ערי הפיתוח העניות הנטועות בתוכן.
  5. הרצון להגדיל את גביית דמי הארנונה מעודד לחצי פיתוח מעוותים. לדוגמא, בהיקף העיר שדרות מתוכננים בימים אלו 3 מרכזי קניות. בעוד שמרבית הלקוחות במרכזי הקניות הללו צפויים להגיע מהעיר עצמה, ההכנסות מהם תזרומנה אל כיסי המועצה האזורית שער הנגב אשר בשטחה ימוקמו מרכזי הקניות. מלבד אי הצדק הכרוך בעניין, זוהי דוגמא לפיתוח המחליש מרכז עירוני, מעודד את זחילת השימושים בו לשוליו על חשבון שטחים פתוחים, הבא במקום פיתוח מושכל יותר שהיה יוצר מרכז עירוני חזק וקומפקטי. באופן דומה הוקמו בשני העשורים האחרונים מכללות רבות בקרבה רבה לערים אך מחוצה להן, בשטח מועצות אזוריות, בצורה המקשה על הסטודנטים, מייצרת קמפוסים מנותקים מכל הקשר, היושבים כפצע על שטחים חקלאיים לשעבר, מרוחקים ממוסדות תרבות, שירותיים עירוניים, מסחר ומגורים. כך גם הוחמצה ההזדמנות לייצר לערים חלשות תדמית אקדמית שהייתה מסייעת להם רבות. כך נעשה בין היתר בקרית שמונה, עפולה, שדרות ועכו.
  6. ההיגיון, החיובי כלשעצמו, העומד מאחורי שיטת המיסוי העירוני הוא כי באמצעותו ניתן לשמור על עצמאות הרשויות המקומיות ולאפשר להן אוטונומיה בפעולותיהן. העובדות בשטח מראות אחרת. הרשויות העניות הנסמכות על שולחן הממשלה המרכזית באמצעות מענקי האיזון, גם כך נהנות מעצמאות מוגבלת לעומת העצמאות מהן נהנות הרשויות החזקות יותר. יתרה מכך, בשנת 2009 מתוך התקציב הרגיל הכולל של כל הרשויות המקומיות בארץ אשר עמד על כ-41 מיליארד שקלים, רק כ-27 מיליארד שקלים מומנו באמצעות הכנסות ממקורות עצמאיים. 14 מיליארד שקלים הועברו על ידי הממשלה למימון פעולות שונות (בעיקר בתחומי החינוך, הרווחה והתשתיות). ח"כ לשעבר, פרופ' שבח וייס הראה כבר בשנות ה-70 שרשות מקומית אינה עצמאית משליטת השלטון המרכזי, אם הוא שולט אפילו בשיעור קטן עד כדי 2% מתקציב אותה רשות. לפי קריטריון זה, אין אף רשות מקומית הנהנית מאוטונומיה מלאה בניהול סדר העדיפויות שלה.
  7. בשנת 2011 קיימות בישראל 251 רשויות מקומיות מסוגים שונים. לכל אחת מהרשויות האלה קיים מערך גבייה שתפקידו לגבות את מסי הארנונה (חלק מהרשויות גובות את הארנונה באמצעות חברות חיצוניות). תופעת לוואי חיובית של ביטול הארנונה והמעבר לגבייה ממשלתית, תהיה ביטול הצורך במנגנוני הגבייה הנפרדים וכתוצאה מכך חסכון של עשרות מיליוני שקלים ואלפי תקנים ועובדים שיוכלו להיות מופנים לשיפור השירותים הניתנים לתושבים.

ארנונה היא מס רגרסיבי במהותו המגביר את אי השיוויון המרחבי. התחליף הפשוט למיסוי העירוני הוא העלאת שיעורי מס ההכנסה וקביעת תבחינים פשוטים לחלוקת המשאבים לרשויות המקומיות. צעד זה אינו דורש הקמת מנגנונים מסובכים, שהרי הם קיימים זה מכבר, אינו דורש חקיקה (למעט זו שתבטל את אפשרות גביית הארנונה) וניתן לביצוע באופן מיידי.

מבוסס על נייר עמדה שהוגש לועידה הרעיונית של מפלגת העבודה באפריל 2012