פוסט יהודי ודמוקרטי

אחד הביטויים הכי שגורים בשיח הציבורי הישראלי, משמאל ומימין, הוא הביטוי ׳מדינה יהודית ודמוקרטית׳. כה שגור הוא עד כי כל צד פוליטי מנסה להצדיק את מעשיו וכוונותיו באמצעות שימוש בו. מה משמעותו? האם ישנה משמעות מוסכמת אחת שכזו, או שמא כל מחנה פוליטי רואה בו דברים שונים ואף הפוכים?

בפוסט הזה אנסה להציע חלופה לביטוי ׳מדינה יהודית ודמוקרטית׳ שתהיה בעלת ברורה יותר ונתונה פחות לפרשנויות.

לפעמים נדמה לנו שצירוף המילים ׳יהודית ודמוקרטית׳ ותיק כמדינה עצמה ונולד איתה אי שם בתש״ח. לכן זה ודאי יפתיע רבים לגלות כי הוא נולד במתכונתו הנוכחית רק ב-1992, עם חקיקתם של שני חוקי יסוד – חוק יסוד: חופש העיסוק וחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו.

כדי להבין את הביטוי, יש קודם כל להבין את הנסיבות בהן נולד ואת התפקיד שיועד לו. גרסה ראשונה שלו הופיעה כבר ב-1985 בתיקון לחוק יסוד: הכנסת. תיקון זה נועד לקבוע קריטריונים שיאפשרו לועדת הבחירות לפסול רשימת מועמדים לכנסת על בסיס התנגדותם לקיומה של ישראל כמדינה דמוקרטית או כמדינתו של העם היהודי (לפי הנוסח המקורי ששונה ב-2002).

חקיקתם של חוקי היסוד ב-1992 היוותה תקדים. חוקי היסוד שחוקקו עד אז עסקו במוסדות ופרוצדורות (הכנסת, הממשלה, הנשיא וכו׳) ואילו כאן, לראשונה עמדו לחוקק חוק יסוד שעוסק בזכויות המוקנות לתושבי המדינה ואזרחיה. כל זכות מעצם טבעה היא כוללנית ובלתי מוגבלת, אך לא ניתן לאפשר לממש את כל הזכויות בצורה ללא הגבלה. זאת משתי סיבות – הראשונה, לעיתים מימוש זכותי באה על חשבון היכולת של זולתי לממש את אותה הזכות (דוגמא ציורית במיוחד: אם אממש את זכותי להשמיע ברמקולים חזקים את דעתי בתוך חלל סגור, אני פוגע בזכותם של הנוכחים במקום לממש את זכותם שלהם לחופש ביטוי); השנייה, זכויות שונות נמצאות במתח ולעיתים אף בסתירה ביניהן ויש להגביל את חלקן כדי לאפשר את מימושן של אחרות (דוגמא: הזכות לחופש שלי לעסוק בגביית ׳פרוטקשן׳ פוגעת בזכות של אחרים לקניין ולכן יש להגבילה). את האיזון הראוי בין המידה השונה בה ניתן לממש את הזכויות השונות יש לקבוע בחוקים – חוקים שבפועל מגבילים זכויות.

איך מקנים זכויות ומגינים עליהן מצד אחד, ובאותה עת מאפשרים לפגוע בהן? הנוסחה שהכנסת קבעה היא הצהרה בחוק היסוד בדבר הזכויות המוקנות מכוחו, והוספת סעיף המאפשר לפגוע בזכויות אלו רק בחוק ורק בהתאם לערכיה של מדינת ישראל. ההנחה היא שערכיה של המדינה (האם למדינה יש ערכים?) הם אלו שקובעים את המדרג בין הזכויות ורק על פיהן ניתן להכריע איזו זכות גוברת (למשל, האם הזכות למשפחה גוברת על זכותה של אישה פונדקאית לחיים בכבוד ולשלמות גופה). אם כך, מהם ערכיה של מדינת ישראל? בדיוק בשביל זה נוסף לכל אחד משני חוקי היסוד הללו סעיף המגדיר ״…את ערכיה של מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית״.

הכל טוב ויפה אבל, הביטוי שנולד כדי לסייג את מגילת הזכויות הישראלית, הפך במהרה למאפיין האולטימטיבי של זהות המדינה. פוליטיקאים, אנשי ציבור ומצעים מפלגתיים החלו להשתמש בו שלא בהקשר המשפטי של זכויות האזרח בישראל, אלא כביטוי לזהות המדינה. במסגרת הדיונים לכינון חוקה רחבה בהסכמה – הדיון על הביטוי ׳מדינה יהודית ודמוקרטית׳ נערך תחת הכותרת ׳אופי המדינה׳. הנה, נמצא הביטוי שכל הציבור הציוני בישראל יכול להזדהות איתו והוא יכול להוות בסיס משותף לשיח והסכמות. הלא כך?

ובכן, הסתבר שלא כך. כוחו של הביטוי בתמציותו, אך מסתבר שזוהי גם חולשתו הגדולה. מייד עולה השאלה – מה המשמעות של מדינה יהודית. האם מדינת הלכה, מדינת היהודים (מבחינה אתנית), מדינה בעלת אופי ופרהסיה יהודיים? ומסתבר שגם ההיגד ׳מדינה דמוקרטית׳ נתון לפרשנויות שונות מהותית זו מזו, החל מדמוקרטיה פורמלית ועד לדמוקרטיה מהותית.

עדות לרב-המשמעות של הביטוי ניתן למצוא בדבריו של פרופ׳ אשר מעוז באחד הדיונים בועדת החוקה של הכנסת בראשות חה״כ לשעבר, מיכאל איתן, בהם התחבטו ארוכות בדרך להגדיר את אופי המדינה.

"…יהודית ודמוקרטית – האם ייתכן? אנחנו מניחים כאילו יש יהדות מעור אחד ודמוקרטיה מעור אחד, בעיקר לגבי דמוקרטיה אנחנו בטוחים שזה לא נכון. יש דמוקרטיה ליברלית, יש דמוקרטיה קהילתית, וזה שונה…"

אז הבנו שהביטוי ׳יהודית ודמוקרטית׳ הוא ביטוי מעורפל ונתון לפרשנויות – כל אחד יכול למצוא בו את ערכיו שלו. לכאורה, מה רע? הרי דווקא ניסוחים מעורפלים שכאלו הם המאפשרים ליצור הסכמות רחבות ומכנה משותף. הצרה היא כפולה – ראשית, הביטוי משמש אבן בוחן לבחינת חוקתיותם של חוקים שמחוקקת הכנסת. כל עוד אין הסכמה על הפרשנות לביטוי, לא יכולה להיות הסכמה בדבר החוקים שעומדים בסף שהוא מציב. התוצאה היא תרומה משמעותית לחיכוך הבלתי נמנע בין הכנסת לבית המשפט העליון ופגיעה משמעותית באמון הציבור בהליכים דמוקרטיים ושיפוטיים המובילים לירידה במעמד בית המשפט העליון.

הצרה השנייה היא שתנאי הכרחי לקיום שיח ציבורי יעיל ואמיתי הוא קיומה של שפה משותפת. כלומר סט של מונחים שמשמעותם ברורה לכל (ללא צורך בהזדהות איתם). אם כשאני אומר ׳מדינה יהודית׳, אני מתכוון למשהו שונה לחלוטין ממה שמבין שלמה מבני ברק, לא נוכל אלא לקיים שיח של חירשים.

לכן, אם אנחנו מעוניינים להבהיר את הביטוי שמגדיר את אופי המדינה, אנו נדרשים להפשיט ממנו את המשמעויות השונות שלו, ולהיוותר רק עם הלוז ההכרחי שבלעדיו מדינת ישראל היא לא מדינת ישראל. מתוך ההגדרה המצמצמת יכולות לנבוע המשמעויות האחרות.

הנוסח שאני מציע הוא:
1. ריבונות המדינה נתונה בידי אזרחיה כפי שמתבטא בבחירות חופשיות.
2. מדינת ישראל היא המדינה בה מממש העם היהודי את זכותו להגדרה עצמית.

שני הסעיפים הללו מגדירים בצורה מאוד צרה וברורה את המהות הדמוקרטית של המדינה, ואת ייעודה – להוות בית לאומי לעם היהודי. מכל אחד מהם לחוד וביחד נובעות משמעויות נוספות, כגון חופש הביטוי, העיתונות וההתאגדות הדרושים כדי לאפשר למממש את ריבונותו; הזכות לעודד הגירה יהודית לישראל ולעצב פרהסיה יהודית המהווים חלק מההגדרה העצמית של כל עם; האיזון בין שני הסעיפים מבטיח את ההכרח להקנות שוויון מלא לאזרחים שאינם חלק מהעם יהודי.

כוחו של הניסוח הזה, הוא לא רק במה שישנו אלא גם במה שאין בו. הוא מאפשר גמישות עתידית למשל, בכל הנוגע לזכויות מיעוטים, וההיקף של הקשר בין הדת למדינה. כך לדוגמא, הנוסח לא נוקט עמדה ולא שולל הגדרה עתידית של המדינה כמדינה דו-לאומית, שכן ככל שמדינה דו לאומית לא שוללת את זכות ההגדרה העצמית של העם היהודי, היא אינה סותרת את הנוסח המוצע. גם האופי הדתי של המדינה נמצא מחוץ לנוסח ובכך מאפשר גמישות רבה לשינויים עתידיים.

כיום נשמעת תדיר הטענה כי ישנה סתירה בין היותה של המדינה יהודית להיותה דמוקרטית (הטענה נשמעת הן מהשמאל והן מהימין). לעיתים מנוסחת הטענה כבחירה שיש לעשות בין מדינה יהודית לבין מדינת כל אזרחיה. הנוסח המוצע מעקר את הטענה הזאת ומייתר את הצורך לבחור בין אפשרויות, שכן הוא מפריד בין ריבונות המדינה שנתונה לכל האזרחים, כפרטים לבין מימוש זכות ההגדרה העצמית שהיא זכות של לאום ולא של הפרטים המרכיבים אותו. בנוסף, הנוסח המוצע יאפשר להגביר את הודאות במערכת היחסים בין הכנסת לבית המשפט העליון ולהפחית את החיכוך ביניהם, ואולי חשוב מכך, יאפשר למסגר את הדיון הציבורי בשאלות הקשורות לאופי המדינה סביב מושגים שמשמעותם נהירה וברורה לכולם.

אם אי פעם יושלם תהליך כינונה של חוקה לישראל, טוב יעשו העוסקים במלאכה אם יאמצו את הנוסח המוצע או דומה לו ולא את ההגדרה הפלקטית והעמומה הנהוגה כיום.

משמעת קואליציונית – מי צריך אותה?

סלחו לי קוראי כי חטאתי. עברו 218 ימים מאז הפוסט האחרון שלי. טוב נו, לפחות עיצבתי מחדש את הבלוג.

בימים אלו שמאורות הדמוקרטיה הישראלית מביאים לחקיקה את חוק המשילות, הידוע גם בשם ״מי צריך ערבים בכנסת?״ מוטב שנדבר על ההסדרים האמיתיים שפוגעים בדמוקרטיה הישראלית ובמשילות. ההסדר ההרסני ביותר הוא השילוב הקטלני בין מוסד המשמעת הקואליציונית לבין ועדת השרים לענייני חקיקה.

ועדת השרים לענייני החקיקה היא הועדה הקובעת את עמדת הממשלה לגבי הצעות חוק פרטיות (הצעות חוק שמוצעות ע״י חברי כנסת ולא כתוצאה מיוזמה ממשלתית), ולמעשה קובעת את עמדת הקואליציה. כיוון שבשיטת המשטר שלנו, קיימת משמעת קואליציונית, וכל חברי הקואליציה מחוייבים להצביע בהתאם לעמדת הממשלה, למעשה ועדת השרים קובעת אלו חוקים ייכנסו לספר החוקים ואלו לא.

השילוב הזה הוא שאחראי על כך שבהרבה מקרים הכנסת מצביעה נגד הצעות חוק שמרבית חבריה דווקא תומכים בה. אין ביטוי מתאים יותר לתיאור ההסדר הזה מלבד ״הסדר עוקף דמוקרטיה״.

ואין דוגמא טובה מזו כדי להמחיש כי בישראל אין כלל הפרדת רשויות וכי הסדר ההגיוני (והקבוע בחוק) הקובע כי הממשלה אחראית בפני הכנסת מתהפך ולמעשה הכנסת היא זו שכפופה לממשלה, וחברי הכנסת הם אלו המשחרים לפתחה.

את האבסורד הזה ראינו רק לפני מספר ימים כאשר נימק שר הכלכלה, נפתלי בנט, את התנגדות הממשלה להצעת חוק חובת גילוי של שלי יחימוביץ׳ באומרו כי: ׳הצעת החוק לא רעה, אבל הממשלה מתנגדת אז גם אני חייב להתנגד׳ (ציטוט מהזיכרון). כך גם בפרשת ייצוא הגז בה יותר מ-60 חברי כנסת חתמו על הדרישה להעברת הדיון בנושא לכנסת, ולמרות הרוב המרשים הזה, הצליחה הממשלה, באמצעות השליטה בקואליציה, למנוע זאת.

כדי להבין איך הגענו הלום, כדאי לחזור לניתוח (עמוד 19, זהירות PDF ) של מנחם בגין מלפני עשרות שנים הבוחן את יחסי הכח במשטר פרלמנטרי (הניתוח נכון לכל משטר פרלמנטרי ולא רק למקרה הישראלי). לפי התאוריה של הפרדת הרשויות, שלושת הרשויות צריכות להיות מופרדות אחת מן השנייה ולהפעיל מערכת של בלמים ואיזונים אחת על השנייה כדי למנוע ריכוז כח אבסולוטי בידי כל אחת מהן. הרשות השופטת והרשות המבצעת שואבות את הלגיטימציה שלהן מהרשות המחוקקת שהיא הרשות היחידה הנבחרת בבחירות דמוקרטיות על ידי העם. לפי בגין, בתאוריה הממשלה משמשת ׳הועד הפועל׳ של הפרלמנט ותפקידה לבצע את החלטותיו. בפועל, לפי ניתוחו של בגין, שרי הממשלה מהווים את הנהגת הרוב בפרלמנט ולכן שולטים בו. מעצם שליטתם ברוב בכנסת, שולטת למעשה הממשלה בכנסת בכלל. הקואליציה כפופה לחלוטין לממשלה ותפקיד הפיקוח על פעולותיה מוטל על האופוזיציה, שמטבע הדברים מהווה מיעוט ואינה מסוגלת לכפות את רצונה על הממשלה.

יוצא שייתכן בהחלט שרוב הציבור יתמוך בהצעת חוק פלונית, וכך גם רוב חברי הכנסת שנבחרו על ידו, אך המשמעת הקואליציונית תכתיב התנגדות הרוב בכנסת. זוהי תוצאה שמנוגדת לעקרונות הדמוקרטיה הייצוגית ופוגעת שוב ושוב באמון הציבור במערכת הפוליטית.

כיצד ייתכן שמצב עניינים זה יימשך לאורך זמן? כידוע, הקואליציה בישראל (אבל לא בכל משטר פרלמנטרי) מורכבת ממספר מפלגות בעלות סדר יום שונה החוברות אחת לשנייה בקואליציה. מטבע הדברים, החבירה מתקיימת סביב מכנה משותף, כך שכל מפלגה נאלצת להתפשר בעניינים שאינם בליבת סדר היום שלה. כך, בתמורה לתמיכת הקואליציה בעניינים החשובים ביותר לסיעה פלונית, תסכים הסיעה להתפשר בעניינים אחרים החשובים לסיעות אחרות (או לגורמי כח במשרדי הממשלה הקובעים לעיתים רבות מדי את התודעה והעמדה של הממשלה).

יש שיטענו שאין בכך כל בעיה, כי זו מהות הדמוקרטיה – אומנות הפשרה בין עמדות מנוגדות ושונות. באמירה זו טמון כשל לוגי ומוסרי. פשרה היא כלי חיוני וחיובי כשמדובר בהכרעה בין עמדות שונות בנוגע לאותה הסוגיה. הסכמים קואליציונים לעומת זאת, כורכים סוגיות שונות ונפרדות ומחייבים פשרה בסוגיה אחת כדי להשיג הישגים בסוגיה אחרת. כך יכול להיווצר מצב לא אופטימלי שבו סך כל הפשרות שמתפשרים חברי הכנסת גדול מסך הפשרות המינימלי הנחוץ כדי לפשר בין ההבדלים בעמדות שונות.

המצב האופטימלי הוא שכל סיעה תצביע בכל סוגיה בהתאם למצעה והבטחותיה לבוחרים כאילו לא קיימות סוגיות אחרות כלל הדורשות הכרעה. במצב תאורטי כזה, סיעה תתפשר על עמדתה רק כדי להשיג רוב לעמדה כמה שיותר קרובה לעמדתה המקורית. ברור כי מצב זה לא יכול להתקיים תחת משטר של משמעת קואליציונית המחייב לעיתים סיעה להתנגד לגמרי להבטחה מוצהרת שלה רק בשל חברותה בקואליציה.

אז במקום להסתפק בדרישה לפרסום הפרוטוקולים וההצבעות של ועדת השרים לענייני חקיקה, יש לחתור לביטולה ולביטול מוסד המשמעת הקואליציונית (שממילא ייתר את קיומה של ועדת השרים). השינוי הזה יגרור איתו שינוי תודעתי – במקום הצורך ׳לעשות סדר׳ ו׳לשלוט בכנסת הבלתי אחראית׳, הממשלה תחזור להיות כפופה לרצון הכנסת. הכנסת בתורה תהפוך שוב לזירה המרכזית לליבון סוגיות ציבוריות והכרעה בהן. החקיקה המכונה חקיקה פרטית תהיה הנורמה, ולהצעות חוק ממשלתיות לא יהיה כל יתרון משמעותי על פניהן. את המשמעת הקואליציונית יש לאכוף רק בהצבעות אמון המשליכות על קיומה של הממשלה.

מילה לגבי משמעת סיעתית. בניגוד למשמעת הקואליציונית, למשמעת הסיעתית צידוק מוסרי ופרקטי. בשיטת הבחירות שלנו, חברי הכנסת לא נבחרים באופן יחידני, אלא כרשימה האחראית כולה יחדיו בפני הבוחר. עם זאת, חברי הכנסת גם בתוך אותה הסיעה הם בעלי מגוון עמדות והם אחראים בפני הציבור אופן בלתי פורמלי בהתאם להבטחות הפרטניות שהם נותנים. לכן יש לנקוט גמישות רבה ככל האפשר אף באכיפת משמעת סיעתית.

ממשלה: הוראות הרכבה ב׳

בפוסט הקודם ניסיתי לתאר שורה של עקרונות שראוי על פיהם לארגן את משרדי הממשלה. בפוסט הזה אתאר בקצרה את מבנה הממשלה כפי שאני מציע אותו בהתאם לעקרונות הללו.

כיום מכהנים 22 שרים ו-8 סגני שרים בכ-21 משרדי ממשלה. לאורך שנות המדינה נע מספר שרי הממשלה בין 12 (הממשלה הראשונה) ל-30 (הממשלה ה-33). בחלק ממדינות העולם מסתדרים עם הרבה פחות – 7 שרים בשווייץ, וכ-15 בארה״ב. לעומתן, במדינות בהם תפקידים בממשלה מהווים אתנן פוליטי לשם הבטחת שרידותה, מספר השרים גדול משמעותית ומגיע מכ-20 בגרמניה ועד 48 (!) ביוון.

לאחר קריאת מאמרי עמדה ובחינה מדוקדקת של מבנה משרדי הממשלה ותפקידיהם, ולאור העקרונות שניסחתי, הגעתי למסקנה שלממשלת ישראל דרושים 10 משרדים בלבד (לא כולל ראש הממשלה).
ואלו המשרדים:

1. משרד האוצר
את משרד האוצר. יש להפוך ממשרד כופה למשרד מאפשר (enabler). משרד האוצר הוא המשרד הדומיננטי ביותר מבין משרדי הממשלה ויש לו השפעה ניכרת על מדיניות, תקצוב, ושינויים מבניים בממשלה, וכן השפעה גדולה על כלל המשק. אני מציע להגדיר מחדש את תפקידיו של המשרד כמשרד שמאפשר למשרדים אחרים לפעול ולצורך זה מספק להם, מימון (באמצעות גביית מיסים), דיור ורכב ממשלתי, כח אדם, פיקוח חשבונאי, מחשוב וכו׳. למעשה הוא יתפקד כמשרד הלוגיסטיקה של הממשלה. במסגרת תפקידו המחודש, הוא לא יקבע מדיניות ולא יהיה שותף להכנת תקציב המדינה (אלו יקבעו ע״י משרד רה״מ, בשיתוף עם כלל משרדי הממשלה).

2. משרד הבטחון
למשרד הבטחון יועבר המוסד (ממשרד רה״מ) וייגרעו ממנו רשות החירום הלאומית, פיקוד העורף ומל״ח (משק לשעת חירום). שילוב שני צעדים אלו יאפשר למשרד להתמקד בהגנה פני איומים חיצונים באמצעים התקפיים, כאשר האחריות על תפקוד העורף תועבר למשרד לסדר ציבורי.

3. משרד הגנת הסביבה
תפקידו, מלבד אכיפת חוקי הסביבה, הוא להוות מאזן מול משרדים אחרים (בטחון, כלכלה, ובעיקר משרד התכנון) לשמירה על משאבי הטבע, הנוף והמורשת של מדינת ישראל. לצורך כך יועברו אליו סמכויות ממשרדי ממשלה אחרים ותינתן לו נציגות משמעותית בגופים המחליטים במשרדים אלו.

4. משרד לשירותים חברתיים ובריאות
המשרד לשירותים חברתיים, כפי ששמו מרמז, יאחד את כל המשרדים והתחומים הקשורים למתן תמיכה וסיוע לאזרח. המשרד יורכב מאיחוד משרדי הרווחה, הבריאות והקליטה, אך בנוסף אליהם יכלול גם את שירותי דת ותמיכה בגמלאים (ממשרד רה״מ), תחום התעסוקה ואכיפת חוקי העבודה (ממשרד הכלכלה), תמיכה בזכאי דיור ציבורי (ממשרד השיכון), ומעמד האישה (ממשרד רה״מ).

5. משרד החינוך
הגדרת המשרד ומטרתו לא תשתנה משמעותית, אך כדי להגשימה בצורה אופטימלית יותר, תועברנה אליו חלק מסמכויות משרד התרבות והספורט וחלקים ממשרד המדע והטכנולוגיה.

6. משרד ליחסי חוץ
משרד החוץ מעולם לא מילא תפקיד משמעותי ביחס למשרדים אחרים (ראש הממשלה ומשרד הבטחון) כפי שממלאים משרדי חוץ במדינות אחרות, אך בשנים האחרונות הוא הוזנח והוחלש עוד יותר. מוצע לשנות מגמה זו ולחזק את סמכויותיו של המשרד על ידי ביטול משרדים קיקיוניים (יחסים בינלאומיים, עניינים אסטרטגיים, ענייני מודיעין ושאר המצאות) ולהעביר אליו את כל תחומי ההסברה והפרסום נמצאים כיום במשרד ראש הממשלה.

7. משרד הכלכלה
משרד הכלכלה והמסחר (לשעבר משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה) סובל מריבוי מטרות ומניגודי אינטרסים מובנים. אין למשרד אחד היכולת לייצג ולסייע הן למעסיקים, הן לעובדים שלהם והן לצרכנים. לכן ישנו הכרח מהותי להוציא מסמכותו את כל הנוגע ליחסי עובדים- מעסיקים ואת נושאי הצרכנות. במקביל, יש לאחד לתוכו את שאר הפעילות הממשלתית העוסקת בעידוד הכלכלה, ובעיקר אמורים הדברים במשרדי התיירות והחקלאות וחלקים ממשרד התקשורת וממשרד המדע והטכנולוגיה.

8. משרד לסדר ציבורי
תחום אכיפת החוק ושמירת הסדר מפוצל בין המשרד לבטחון פנים לבין משרד המשפטים. מוצע להקים את המשרד על בסיס המשרד לבטחון פנים, אך בנוסף על המשטרה, השב״ס, ומכבי האש (שצורפו אליו לאחר אסון הכרמל) יועברו אליו כל הגופים האמונים על אכיפת חוק ושמירת הסדר הציבורי: התביעה הכללית ממשרד המשפטים, השב״כ ממשרד ראש הממשלה, פיקוד העורף ורשות החירום הלאומית ממשרד הבטחון, והרשות לבטיחות בדרכים ממשרד התחבורה.

9. משרד לצדק ומרשם
תחת מסגרתו ישכנו הגופים האמונים על הגנת זכויות, כגון, נציבות לשוויון זכויות, המועצה לצרכנות, הממונים על הגבלים עסקיים, ההגנה הציבורית וכדומה. נוסף עליהם ירוכזו בו הגופים האחראיים על רישום בעלי מקצוע, חברות, עמותות, מאגרי מידע, (ממשרד המשפטים) כלי רכב (ממשרד התחבורה), אוכלוסין, (ממשרד הפנים) הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה וגנזך המדינה (ממשרד רה״מ). המשרד יתמחה בפעולות רגולטוריות.

10. משרד התכנון, המשאבים והתחבורה
כפי שציינתי בפוסט הקודם, תחום התכנון הפיזי במדינת ישראל מפוצל בין 5-6 משרדי ממשלה שונים. גם השליטה במשאבי הטבע והקצאתם מפוצלת בין לא מעט משרדים ( קרקע בידי מנהל מקרקעי ישראל, אנרגיה ומים בידי משרד האנרגיה, מחצבים בידי משרד הכלכלה). הקמת משרד שיאחד את כל גופי התכנון ממשרדי הפנים, השיכון, התחבורה, הכלכלה, האנרגיה והמים יאפשר לתכלל בצורה יעילה יותר את התכנון הפיזי של המדינה, לזרז את תהליכי התכנון, לייעל את הקצאת המשאבים המוגבלים של מדינת ישראל, ולהשיג תכנון טוב יותר של המרחב הפיזי המצומצם העומד לרשותה.

נוסף על 10 שרים הממונים על משרדי הממשלה יכהנו גם בעלי התפקידים הבאים:

ראש הממשלה
תפקיד ראש הממשלה נבדל ושונה משאר השרים. למרות זאת אין כיום הבדל מהותי בין מבנה משרד ראש הממשלה לבין משרדים אחרים. משרד ראש הממשלה לא אמור לקבל לידו תחומים ביצועיים, אלא לנהל ולתאם את תחומי האחריות של שאר משרדי הממשלה. לכן מוצע שמהמשרד יוצעו כל הגופים הביצועיים כגון השב״כ והמוסד, הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, לשכת הפרסום הממשלתית, שירותי הדת ועוד רשויות וגופים רבים שהצטברו בו לאורך השנים וראוי שיטופלו על ידי משרדי ממשלה מן המניין.

תפקיד המשרד יהיה להתוות את מדיניות הממשלה ולפקח על ביצועה על ידי משרדי הממשלה. אלו יתבצעו באמצעות שלוש סוכנויות:
המטה לבטחון לאומי – אשר לו יסופקו סמכויות משמעותיות לגיבוש מדינית הבטחון הלאומי והכתבתה למשרדי הבטחון, החוץ, וסדר ציבורי.
מטה התקציבים והניהול – יאחד את אגף התקציבים במשרד האוצר ואת המועצה לכלכלה במשרד רה״מ. תפקידו יהיה לגבש את מדיניות התקציב של הממשלה, בדומה למקבילו האמריקאי.
המטה לפיקוח ובקרה – תפקידו לוודא שהחלטות הממשלה מתקיימות בהתאם לרוחן וללוח הזמנים שהוגדר לביצוען.

סגן ראש הממשלה
כיום תואר סגן ראש ממשלה הוא בדיוק מה שהוא – תואר בלבד, המשמש לכיבודים וחיזוק האגו של המחזיק בו. סגני ראש הממשלה מחזיקים גם במשרד ממשלתי (בדר״כ בכיר) וברוב הממשלות כיהנו יחדיו מספר סגנים (בממשלה הקודמת כיהנו 4 סגני ראש הממשלה, ושלושה משנים לראש הממשלה). לתפקיד הריק מתוכן הזה יש לצקת משמעות ע״י הפיכתו לתפקיד שהממלא מחויב רק לו, ולא מחזיק במשרד ממשלתי במקביל.
סגן ראש הממשלה יהיה איש אמונו של ראש הממשלה ובכיר ממפלגתו ותפקידו יהיה לסייע בידי ראש הממשלה לבצע את תפקידיו, למלא את מקומו, ולטפל בתיאום תחומי אחריות רב משרדיים (לדוגמא: השוואת תנאים במגזר הערבי שהיא משימה רוחבית).

בנוסף לראש הממשלה, סגנו ועשרה שרים שיהיו ממונים על משרדי הממשלה, אני מציע למנות עוד ארבע שרים אזוריים. מדינת ישראל מחולקת ל-6 מחוזות מינהליים. אני מציע לצמצם אותם לארבעה (מחוז הצפון, מחוז הדרום, מחוז החוף ומחוז ההר) ולמנות בראש כל אחד מהם שר.
מרבית משרדי הממשלה פועלים בצורה אזורית וקיימים בהם דרגי ביניים של מחוזות. ברוב המקרים החלוקה המחוזית במשרדים אינה חופפת את החלוקה הרשמית של משרד הפנים, וממילא לא מתבצע תיאום משמעותי בין המשרדים השונים ברמת המחוז. זה יהיה תפקידם של השרים האזוריים. המבנה הזה שאול ממבנה צה״ל אשר בו קיימים ראשי אגפים אשר קובעים מדיניות כוללת, ומפקדי פיקודים מרחביים אשר מוציאים את המדיניות לפועל. בעלי התפקידים ברמת המחוז יהיו כפופים מקצועית למשרד אליו הם שייכים, אך ביצועית לשר האזורי.

הפוסט הזה הוא תקציר של מסמך מקיף יותר. ניתן למצוא אותו כאן.

ממשלה: הוראות הרכבה

בכמה משרדי ממשלה יש צורך? לפי אילו קריטריונים מחלקים תחומי אחריות וסמכויות בין המשרדים השונים? בפוסט הזה ננסה להציע עקרונות לארגון הממשלה שיענו על שאלות אלו.

אני ממשיך בסדרת פוסטים בהשראת השבעת הממשלה החדשה. עם כינונה של ממשלה בה מכהנים, בנוסף לשר החוץ, שר האחראי על משא ומתן מדיני ושר נוסף המופקד על יחסים בינלאומיים (משרד המורכב מגופותיהן של המשרד לעניינים אסטרטגיים והמשרד למודיעין), ראוי לשאול אלו קריטריונים מנחים את הממשלה וראש הממשלה בבואם להקים משרדי ממשלה ולהעניק להם סמכויות. שאלה זו חשובה מהשאלה כמה שרים ראוי שיכהנו בממשלה, שאף היא שאלה חשובה כשלעצמה.

התשובה פשוטה – השיקול העיקרי הוא השיקול של שרידות הממשלה והצורך שלה לגייס רוב בכנסת ולשמור על היציבות הפנימית של המפלגות החברות בקואליציה. אני חושב שכולנו נוכל להסכים שעדיף שהשיקולים שינחו את הרכב משרדי הממשלה יהיו מקצועיים ואידיאולוגיים ולא תלויים בקוניוקטורה פוליטית.

בפוסט הקודם הצעתי מספר רעיונות שיאפשרו לפטור את הממשלה והכנסת מהצורך לכונן קואליציה ולדאוג לשרידות הממשלה ויציבותה. במידה ואכן לא יהיה צורך בכך, נוכל להתחיל לגבש עקרונות רציונליים יותר לקביעת מספר משרדי הממשלה וחלוקת הסמכויות ביניהן. החלת קריטריונים אלו על המציאות הישראלית תגלה שגם 18 שרים הם יותר מדי.

הנה כמה עקרונות שלפיהם אני מציע לבחון את הרכב הממשלה:
1. מספר המשרדים – מספר המשרדים והגופים האחרים הכפופים להם יהיה קטן ככל הניתן. לשאלת גודל הממשלה, כלומר מספר השרים המכהנים בה, יש מספר שיקולים, ואף אחד מהם לא קשור בבזבוז התקציבי הכרוך בהחזקת לשכות השרים העודפות. ההוצאה התקציבית על שבעה שרים ללא תיק בממשלת נתניהו הקודמת הייתה מוערכת בכ-100 מיליון שקלים בשנה, סכום מכובד לכל הדעות, אך כזה המהווה כשלוש מאיות האחוז מתקציב המדינה הכולל. אם לתוספת השרים הייתה תרומה כלשהי לציבור, היה משתלם להוסיף עוד עשרה שרים ולהכפיל את תקציבי לשכותיהם. לא, תקציב הלשכות והשרים אינו צריך להוות שיקול כלל בשאלה זו.

השיקולים החשובים הם עד כמה גידול בכמות השרים לצרכי אתנן פוליטי פוגעים באמון הציבור במוסדות השלטון.
תשובה: הציבור יקבל כל מספר שרים שייראה לו סביר לצורך ביצוע משימות הממשלה;
מהו המספר האידיאלי לפורום שצריך לדון ולקבל החלטות גורליות על בסיס קבוע?
תשובה: לפי מחקרים העוסקים בקבלת החלטות בקבוצה, המספר האופטימלי לקבלת החלטות הוא 5 והמספר המקסימלי הוא בסביבות 10-12;
עד כמה הגודל מהווה חיסרון?
תשובה: ככל שגדל מספר המשרדים והשרים, כך גדל הצורך בתיאומים, פגישות משותפות, ועבודת מטה. ככל שקטן מספר המשרדים, מתפנה יותר זמן לעבודה.
מכל השיקולים הללו, בכפוף לעקרונות הבאים, מספר חברי הממשלה צריך להיות קטן ככל הניתן.

2. אחדות המטרה – לכל משרד ממשלתי תוגדר מטרה פשוטה. ככל שלגוף או קבוצת אנשים מטרה המוגדרת בצורה פשוטה יותר, כך קל יותר לאותו הגוף או אותה הקבוצה לגבש יעדים, לקבוע סדר עדיפויות ולהבחין בין עיקר לטפל. לכן כשבוחנים אילו סמכויות ותחומי אחריות מקנים לכל משרד, יש לשאול, תחת איזה משרד הסמכות או תחום האחריות עולה בקנה אחד עם מטרתו המוגדרת בצורה המיטבית.

3. סמיכות תפקודית/מתודולוגית – נושאים המטופלים בצורה דומה יוכפפו תחת אותו משרד. מקצועות שונים ותחומי דעת שונים משתמשים בשיטות שונות ומתודולוגיות שונות על מנת להתמודד עם האתגרים המיוחדים להם. כך גם בשירות הציבורי ישנן שיטות עבודה ייחודיות המתאימות לתחומי אחריות שונים. כך לדוגמא, רשויות פיקוח שונות עשויות להשתמש בארגז כלים דומה כדי לממש את הפיקוח על התחום הנתון לפיקוחן. רשויות ממשלתיות שונות נוהגות לרשום מידע ולנהל מעקב אחר רשיונות החל מאוכלוסין, רכב, כלי יריה וכהנה וכהנה. יש הגיון רב בכינוס יחידות ורשויות המשתמשות במתודולוגיות דומות, אשר עוסקות בתחומים משיקים, תחת אותו המשרד.

4. זהות אינטרסים – אינטרסים מנוגדים יוכפפו למשרדים שונים. זהו עקרון משלים לעקרון אחדות המטרה. עקרון פשוט להבנה אך משום מה אינו מיושם לרוב במשרדי הממשלה. כאמור, לכל משרד אמורה להיות מטרה פשוטה לנגד עיניו. בהתאם למטרה זו נקבעים סדרי העדיפויות ומתקבלות החלטות. לכן, אם אחראי משרד על שני תחומים בהם קיים ניגוד אינטרסים, חזקה על ראשי המשרד כי יכריעו בדרך כלל לטובת האינטרס שעולה בקנה אחד עם מטרת המשרד. כך לדוגמא, תחת משרד הכלכלה והמסחר, מרוכזים גם רשויות ויחידות שתפקידן לסייע לפיתוח התעשייה והמגזר העסקי וגם הרשות להגבלים עסקיים שתפקידה להצר את צעדיו. גם רשויות לאכיפת חוקי עבודה וגם רשויות לסיוע לעסקים. אמנם כל אותם תחומי פעילות קשורים לכלכלה, אך כינוסם יחדיו, כרוך בניגוד אינטרסים חמור בו על השר והמשרד להחליט פעם אחר פעם האם הם בעד העובדים או בעד מעסיקיהם, בעד הצרכנים או בעד היצרנים. שאלה דומה אפשר לשאול, בין היתר, לגבי הכפפת התביעה הכללית והסנגוריה הציבורית לאותו המשרד – משרד המשפטים ובכמעט כל משרד ממשלתי אחר בו מיוצגים יחדיו אינטרסים מנוגדים.

5. מוטת שליטה – ככל שהמשרד גדול יותר, כך קשה יותר לנהל אותו באופן אפקטיבי. עקרון זה מהווה חסם לשאיפה לצמצם את מספר משרדי הממשלה.

6. צמצום רמות היררכיה – האצת קבלת החלטות וביצוען. בשלב זה מתעורר בנו התיאבון לעשות פריש מיש במשרדי הממשלה לבטל, ולאחד יחידות ולפצל אחרות. עם זאת, יש להיזהר שלא ליפול למלכודת של איחוד פורמלי בלבד. ניקח לדוגמא את משרד החינוך ומשרד התרבות והספורט. במשך שנים מפצלים ומאחדים את שני המשרדים הללו מחדש. אולם, כשמאחדים אותם ללא כל שינוי מבני פנימי ביחידות המשרדים השונים נותרים למעשה שני משרדים נפרדים הכפופים לאותו השר והמנכ״ל. בכך יש כדי לחסוך במספר השרים אך לא הרבה מעבר לזה. לעומתו, כשאוחד תחום התעסוקה לתוך משרד התעשייה והמסחר לפני מספר שנים (איחוד שאני מתנגד לו) נעשתה עבודת חשיבה מקיפה שבעקבותיה אורגן מחדש כל המשרד כך שישקף את הסמכויות החדשות שניתנו לו. כשמאחדים גופים יש לבחון כיצד תושג סינרגיה מהאיחוד וכיצד נימנע מהוספת רמת היררכיה נוספת מעל המבנה הקיים שרק תאט את תהליכי קבלת ההחלטות וביצוען.

7. מינימום תיאום הכרחי – יש לצמצם את נקודות החיכוך בין המשרדים השונים למינימום. השלמת מטלות או קבלת החלטות, ככל שהן מערבות יותר אנשים ויותר גופים, כך נדרש יותר זמן כדי להשלימן. תיאום בין שני גופים או יותר הנמצאים תחת שני משרדים שונים ייקח יותר זמן מאשר תיאום בין שני גופים הכפופים לאותו המשרד. כששני הגופים נמצאים תחת אותו המשרד הם מכוונים לפי אותו סדר עדיפויות, הם שוכנים פיזית קרוב יותר אחד לשני (בדר״כ), הם דורשים פחות את התערבות הרמה הממונה. ולכן מאפשרים להתקדם מהר יותר (וכתופעת לוואי מאפשרים לרמה הממונה לנצל את זמנה ביתר יעילות). לכן, ככל שרמת התיאום הנדרשת בין שני גופים גבוהה יותר, כך ניטה יותר להכפיפם תחת אותו המשרד.

8. נציגות – נציגות בין משרדית בנושאים משיקים הנמצאים במשרדים שונים. דיברנו על צמצום התיאום ההכרחי על ידי הכפפת יחידות משיקות תחת אותו המשרד, אך לא ניתן לבטל לחלוטין את הצורך בתיאום בין משרדים שונים. כך לדוגמא, נדרש תיאום רחב בין גורמי אכיפת חוק לבין גורמי רווחה, אך בשיקולול כל העקרונות המפורטים כאן, לא הגיוני להכפיפם תחת אותו המשרד. במקרים כאלו יש למנות נציגים ממשרדים שונים שיהוו אנשי הקשר ביחידות הדורשות תיאום. גם כשמדובר על אינטרסים מנוגדים יש מקום לעקרון זה. כך למשל ראוי למנות נציגים של המשרד להגנת הסביבה באותם משרדים וגופים אשר מייצגים את האינטרס של הפיתוח, המנוגד מטבעו, לאינטרס הסביבתי. גם בתחומים שהם רב תחומיים מטבעם נכון לפעול בצורה של נציגויות. תחום הבטיחות בדרכים הוא דוגמא טובה, שכן הוא מערב בתוכו נושאים שונים כגון תשתיות, חינוך, אכיפה, שיקום וענישה.

עקרון הנציגות יכולה להתממש במספר צורות בהתאם לאופי התיאום הנדרש והיקפו. ניתן להציב באופן קבוע נציג מהגוף המיוצג בגוף או המשרד הרלוונטיים. ניתן לממש את הנציגות ע״י הקמת ועדות מדיניות בהם לגורמים הרלוונטיים ישנה נציגות. במקרים בהם לא מדובר על ניגוד אינטרסים, אלא בהידוק שיתוף הפעולה ניתן להסתפק בהגדרת אנשי קשר קבועים ופגישות עיתיות בין הגופים הרלוונטיים. בכל אותם המקרים הנציג הוא שגריר משרדו בגוף המתאם ונציג הגוף המתאם במשרדו.

לסיכום, נציג באמצעות דוגמא אחת כיצד עקרונות אלו יכולים לשמש אותנו בהגדרה מחודשת של מבנה הממשלה. ניקח נושא קרוב לליבי – תכנון פיזי. כיום סמכויות התכנון במדינת ישראל מפוצלות בין חמישה משרדים ושישה גופים לפחות. הסמכויות להכנת תוכניות מתאר ואישור תוכניות נמצאת במשרד הפנים תחת מנהל התכנון וועדות התכנון הארצית, המחוזיות והמקומיות. תכנון כמות הדירות שיש לבנות ופריסתם מצוי בידי משרד השיכון. הקצאת הקרקעות (ולעיתים גם קידום תוכניות) מתבצע במנהל מקרקעי ישראל, אף הוא כפוף למשרד השיכון. משרד התחבורה מתכנן את הדרכים, הנמלים ושדות התעופה. משרד החקלאות אחראי על פיתוח הכפר, כלומר בעיקר על פעולות פיתוח במושבים וקיבוצים. תשתיות המים והאנרגיה מתוכננות בידי משרד האנרגיה והמים. נוסף על כך, תחום שיקום המחצבות נמצא בידי משרד התמ״ת (כיום משרד הכלכלה והמסחר).

בחינת תחום התכנון לאור העקרונות שלעיל עולה שאיחוד כלל סמכויות התכנון בידי רשות אחת עולה בקנה אחד עם רוב העקרונות. איחוד שכזה יאפשר לצמצם את התיאום הנדרש בין משרדים שונים, יצמצם את מסחר רמות ההיררכיה, ירכז תחומים המשיקים מבחינה תפקודית ומבחינת זהות אינטרסים, ויאפשר להקטין את מספר הרשויות הכפופות לממשלה. רשות זו תייצג במהותה את האינטרס של כל אותם הגורמים והצרכים הדורשים פיתוח, ולכן מול רשות אימתנית כזו, ולאור עקרונות זהות האינטרסים והנציגות, יש להקנות סמכויות של ממש למשרד להגנת הסביבה בתחום הפיקוח על התכנון, ולהציב את נציגיו ברשות התכנון המאוחדת. נציגים אלו ייצגו את אינטרס השימור המנוגד לאינטרס הפיתוח.

עקרונות אלו הן בבחינת כללי אצבע יותר מאשר כללי עשה ואל תעשה. באופן טבעי קיימות סתירות ביניהם. כל החלטה המתקבלת על בסיסם מהווה תצרף שיקולים ואיזונים, העשוי להשתנות עם הזמן או מקבל ההחלטה, ולא תוצאה מתמטית חד משמעית. יש לבחון כל החלטה בנוגע להקניית סמכות או הטלת אחריות על גוף ממשלתי, לאור העקרונות הללו ולשקלל אותם בהתאם. עקרונות אלו טובים לא רק לבחינת הרכב משרדים אלא גם לבחינת הרכבם של רשויות, האגפים והיחידות השונות בתוך אותם המשרדים.

בפוסט הבא אפרסם את הצעתי להרכב הממשלה כפי שגיבשתי לאור עקרונות אלו.

הפוך גוטה, הפוך

האם ההצעות לשינוי שיטת הבחירות הכלולות בהסכם בין הליכוד לבין יש עתיד תועלנה ליציבות ולמידת הדמוקרטיות של המשטר הישראלי? האם באמת יש צורך לשנות את שיטת הממשל? לרגל כינונה של הממשלה החדשה אציע תשובה שונה למקור האמיתי של בעיות המשילות
במדינה.

כשהשקתי את הבלוג הזה, לפני מספר חודשים, הבטחתי לעצמי שאפרסם פוסט חדש מדי שבוע. חשבתי שיהיה בכך ליצור שגרה בריאה עבורי ועבור הקוראים שלי (שלושתכם). והנה, שלושה חודשים הניבו יבול דל של חמישה פוסטים. מה הסיבות לכך? מן הסתם שילוב מתסכל של עומס משימות, מחסומי כתיבה לרוב וסתם עצלנות. לא נותר לי אלא להמשיך לכתוב ולקוות שבהמשך אעמוד בהבטחותיי לעצמי.

בפוסט הקודם (אי שם בסוף ינואר) הצעתי לבטל את אחוז החסימה ולשנות את הסכמי העודפים כך שהרכב הכנסת ייצג בצורה טובה יותר את תוצאות הבחירות. בין היתר טענתי שצעד שכזה יקל על צמיחתם של כוחות פוליטיים חדשים.

כצפוי עיקר הביקורת על הצעתי כוונה להשפעות שלה על היציבות השלטונית והיכולת של הממשלה הנבחרת ליישם את מדיניותה. מה שנקרא בדרך כלל ׳משילות׳. לכן בפוסט הזה אנסה להציע שינויים בשיטת המשטר שעשויים להפוך את המערכת השלטונית ליציבה ויעילה יותר.

דמיינו חברה בה המנכ״ל הותיק של החברה קיבל שוב את אמונם של בעלי המניות. כעת עליו למנות מנהלים כפופים לו שינהלו את מחלקות החברה. מינוי המנהלים טעון אישור הדריקטוריון. הצרה היא שבין המנכ״ל לבין חלק מהדריקטוריונים קיימות לחילוקי דעות מהותיים באשר לדרך בה צריכה להתנהל החברה ועם אחרים הוא מסוכסך אישית כבר מספר שנים. בכל מקרה, רמה גבוהה של כבוד הדדי לא שוררת בין הצדדים. במצב עניינים זה, כדי לגייס את תמיכת חברי הדריקטוריון, הוא נאלץ למנות את חלקם לתפקידי הניהול. כך שמצד אחד הוא תלוי בהם וכפוף להוראותיהם, ומצד שני, הם עובדים תחתיו כמנהלים, כפופים לו ומצופה מהם להישמע להוראותיו. חלק מהמנהלים החדשים שואפים להחליף את המנכ״ל בהזדמנות הראשונה. גם אם היחסים האישיים ביניהם היו כשורה וחילוקי הדעות ביניהם מצומצמים, מצב נפיץ שכזה ימנע מהחברה להתנהל ביעילות ולהתמודד עם האתגרים, השוק והתחרות.

זה תיאור של המערכת הפוליטית שלנו. ראש הממשלה נאלץ למנות יריבים פוליטיים ואישיים לתפקידי שרים הכפופים לו, ומצד שני הוא תלוי בהם, ובמפלגותיהם לשם הבטחת רוב בכנסת המאפשר את יישום המדיניות של הממשלה ואת המשך קיומה. בהערת אגב, יש מקום גם להעלות שאלה במה נבדלים מינויים לתפקידי שרים תמורת תמיכה בכנסת מאותם מינויים בגינם הואשמו צחי הנגבי ונוספים בעברות שוחד, מרמה והפרת אמונים.

היה זה ניתוחו של מנחם בגין (בין היתר כאן, עמוד 19, זהירות PDF ) שהצליח לנסח בצורה חדה את האבסורד בכל הנוגע להפרדת הרשויות במדינת ישראל, ובמדינות נוספות בעלת משטר פרלמנטרי. כולנו מכירים משיעורי האזרחות את התאוריה בדבר הפרדת הרשויות של המדינה לשלוש רשויות עצמאיות המקיימות ביניהן מערכת גומלין של פיקוח ובקרה שמטרתה למנוע ריכוז כח אבסולוטי בידי גוף שלטוני אחד. לפי אותה התאוריה, במשטר פרלמנטרי (בשונה ממשטר נשיאותי) מהווה הממשלה ״הועד הפועל״ של הפרלמנט והיא כפופה לרצונו. ניתוחו של בגין מראה שלמעשה יחס הדברים הוא הפוך – הממשלה מהווה ההנהגה של הרוב בכנסת ורוב זה נתון למרותה, ולכן למעשה תלויה הכנסת דווקא בממשלה. במציאות זו, לא עומדת הכנסת כמפקחת על הממשלה, אלא מהווה זירת מאבק בין הקואליציה לבין האופוזיציה. בפועל, האופוזיציה היא המפקחת האמיתית על מעשי השלטון, אך מעצם היותה מיעוט אין בידיה כלים משמעותיים לאכוף פיקוח זה בצורה יעילה.

במצב עניינים זה, כלים שנראה כי מטרתם להלך אימים על הממשלה, מופעלים דווקא על ידה כדי לשלוט בכנסת. כך למשל האפשרות לפזר את הכנסת וללכת לבחירות חדשות. לכאורה שוט בידי הכנסת כדי להשאיר את הממשלה בתלם. בפועל פוזרה הכנסת לאורך כל שנותיה רק כשמפלגת השלטון או גורמים אחרים בקואליציה חשבו שהדבר יהיה לטובתם.

האם ההצעות של לפיד ונתניהו לשינוי שיטת המשטר מתיימרות להקהות את ההשלכות של האבסורד החוקתי הזה? לא ממש. ההסכם הקואליציוני בין הליכוד ביתנו לבין יש עתיד מפרט מספר צעדים לשינוי שיטת הממשל להם אותם מתחייבים הצדדים לקדם. הצעדים העיקריים המוצעים הם:
1. העלאת אחוז החסימה ל-4%.
2. מתן אפשרות לראש הממשלה לפזר את הכנסת.
3. שינוי הרף לשם הבעת אי אמון בממשלה מ-61 ל-65.

משמעותם של כל הצעדים הללו היא דווקא המשך החלשת כוחה של הכנסת ועיוות של רצון הבוחר. על ההשלכות של העלאת אחוז החסימה דיברנו, כאמור, בפוסט הקודם.

מתן אפשרות לפיזור הכנסת לראש הממשלה נותנת בידי איש אחד הסמכות לפזר כנסת שנבחרה על ידי כלל הציבור. אך מעבר לכך, כלל לא ברורה יעילותו של הצעד, כיוון שגם כיום מסוגל ראש הממשלה להורות למפלגתו ולמפלגות אחרות בקואליציה לתמוך בחוק לפיזור הכנסת, חוק שתמיכה של סיעות האופוזיציה בו מובטחת כמעט תמיד.

שינוי הרף לשם הבעת אי אמון בממשלה מאפשר לממשלה למשול גם כשאיבדה את הרוב התומך בה בכנסת, כלומר בניגוד לדעתם של רוב נבחרי הציבור.

והעיקר, אין בכל הצעדים הללו דבר עם טיפול בבעיות האמיתיות של שיטת המשטר שלנו כפי שאני רואה אותן, הנגזרות מהניתוח של מנחם בגין:
ראשית, הרשות המבצעת חזקה באופן משמעותי מהרשות המחוקקת ובכך מופר האיזון העדין שראוי שיתקיים בין הרשויות.
שנית, הרתימה של הכנסת להבטחת המשך קיומה של הממשלה מחייב קיומם של הסדרי משמעת סיעתית וקואליציונית, הגורמים תדיר לכך שחברי כנסת יצביעו בניגוד לצו מצפונם והבטחותיהם לבוחר. בכך נפגע שוב ושוב אמון הציבור בדמוקרטיה ובנבחריו, אך גרוע מכך, מתעוות רצון הבוחר שהוא הוא הבסיס לקיומה של שיטת הדמוקרטיה הפרלמנטרית.

לכך יש להוסיף שתפיסתה של הכנסת כמוסד מופחת השפעה מחזקת את הנטיה של סיעות להצטרף לממשלה, אף כאשר קיימת סתירה מהותית בין השקפת הסיעה להשקפת ראש הממשלה המיועד. הממשלה, במקום להיות פורום בעל מכנה משותף רחב, שתפקידו לבצע את המדיניות המבוטאת בחוקי הכנסת, הופכת להיות פורום מפולג ומסוכסך, ומתפקדת למעשה כמעין ״כנסת זוטא״.

אז האם צריך לשנות את השיטה ואם כן, כיצד?
לפי הבנתי שני עקרונות צריכים לעמוד בפנינו כשאנחנו מגבשים או משנים את שיטת הממשל שלנו:
1. הכנסת בפועלה צריכה לשקף בצורה הנאמנה ביותר את התפלגות ההשקפות בציבור הישראלי.
2. תפקיד הממשלה לקיים את מדיניות הכנסת כפי שהיא מבוטאת בהחלטות ובחוקים אותם היא מקבלת.
3. מתוך שני העקרונות הראשונים נגזר העקרון השלישי – הממשלה כפופה לרצון הכנסת המשקף בקירוב את רצון העם.

רוב מנסחי ההצעות לשיפור שיטת המשטר או שינויה מתמקדים בחיזוק יכולתה של הממשלה לגייס רוב למהלכיה (למשל ע״י הקטנת מספר המפלגות, הגדלת המפלגות הגדולות, וניסיונות להקטין את כח הסחיטה של מפלגות). אני לעומת זאת מעוניין בחיזוק יכולתו של הרוב בכנסת ליישם את השקפת עולמו. כשאני אומר רוב אני לא מתכוון לרוב אוטומטי ואחיד. בהחלט אפשר ורצוי לדמיין רוב בכנסת בעד מדיניות א׳ בתחום החינוך ורוב אחר שיהיה בעד מדיניות ב׳ בתחום הבטחון ושלא תהיה חפיפה רבה בין החברים ברוב א׳ לחברים ברוב ב׳.

לכן המכשול הגדול ביותר המפריע לרוב ליישם את השקפת עולמו בצורה סדירה הוא החלוקה הדיכוטומית בין קואליציה לאופוזיציה. החלוקה המלאכותית הזאת מאגדת בדרך כלל מפלגות שרב המפריד ביניהן על המשותף. ההסכמה הבסיסית ביניהן היא לתמוך בכנסת בכל מהלכי הממשלה, גם אם הם מתנגדים אידיאולוגית להם וגם אם הבטיחו אחרת לבוחריהם. כתוצאה מכך נוצרים מצבים רבים בהם קיים רוב בעם ובכנסת למדיניות מסוימת ובכל זאת רוב חברי הכנסת מצביעים נגדה. כך למשל מצהיר ח״כ אורי אורבך בראיון שנתן לאחרונה לח״כ סתיו שפיר

ארבעת ההצעות הבאות משנות ומשפרות את שיטת המשטר שלנו כך שלא יהיה צורך לכונן קואליציה כדי לקיים את הממשלה. השתדלתי לנסחן כך שניתן יהיה לאמצן בהדרגה או בבת אחת:

ראש הממשלה לא יהיה חבר כנסת – בראשית הפוסט הגדרתי (בעקבות בגין) את הבעיה ביחסים בין הממשלה לבין הכנסת בכך שהממשלה מהווה את הנהגת הרוב בכנסת. אם כך, נראה כי הדרך לפתור את הבעיה היא להפריד בין הנהגת סיעות הכנסת לבין הממשלה. הפרדה כזאת קיימת במשטר נשיאותי, אך איני חושב ששיטה זו מתאימה לנו (יש לכך נימוקים רבים, אך הם לא מעניינו של הפוסט הזה), וודאי שלא לאור העקרון השני לפיו על הממשלה להיות כפופה לכנסת (במשטר נשיאותי הנשיא עצמאי לחלוטין ולא כפוף לבית הנבחרים). לכן אני מציע שהכנסת תמשיך להחזיק בסמכות לקבוע את זהות ראש הממשלה, אך שזה לא יהיה מבין חבריה.

ניתן לחשוב על מספר שיטות לבחירת ראש הממשלה על ידי הכנסת. הצעתי היא כי כל מועמד לראשות הממשלה יצטרך להציג תמיכתם של 50,000 בוחרים (כפי שהיה נהוג בתקופת הבחירה הישירה). המועמדים ייבחרו על ידי חברי הכנסת בשיטת ״העשן הלבן״ הנהוגה לבחירת נשיא המדינה (וגם לבחירת האפיפיור ומכאן שמה). לפי שיטה זו מקיימים הצבעה בהשתתפות כל המועמדים וכל עוד לא הושג רוב, ממשיכים ומצביעים כשבכל סיבוב הצבעה פורש המועמד שקיבל את מספר הקולות הקטן ביותר בסיבוב הקודם. שיטה זו מאפשרת לכנסת להתכנס סביב מועמד מוסכם הזוכה בסופו של דבר ללגיטימציה רחבה. כך למשל נבחר הנשיא פרס ברוב של 86 קולות מול 23 מתנגדים לאחר שבסיבוב הראשון זכה ל-58 קולות בלבד.

ביטול הצורך באמון הכנסת בממשלה – כיום מכהנת הממשלה מכוח אמון הכנסת בה. אם הכנסת מביעה בממשלה אי אמון, בין על ידי הצבעת אי אמון או על ידי אי תמיכה בתקציב הממשלה, הממשלה נופלת ומתקיימות בחירות מוקדמות. מטעמים פרקטיים לא ניתן לסמוך על רוב אקראי שיתמוך בממשלה בכל פעם שמועלית הצעת אי אמון או שיש צורך להעביר תקציב. לכן מחוייבות הממשלה לגבש קואליציה קשיחה יחסית. ביטול הצורך באמון הכנסת בממשלה, כצעד בלתי נפרד מביטול האפשרות לפיזור הכנסת, יאפשר להחליף את הקואליציות הקשיחות, המחוייבות להצביע כמקשה אחת, בסדרה של קואליציות אד הוק, שתורכבנה כל פעם מצירוף שונה של מפלגות וחברי כנסת. הקואליציות הללו תתגבשנה סביב תמיכה (או התנגדות) להצעת חוק או מדיניות ספציפיים.

התוצאה, במקום להקים קואליציה לשם המשך שרידות הממשלה, קואליציות זמניות תוקמנה כדי לקדם מהלכים וחוקים שיש להם תמיכה רחבה בציבור הישראלי. לממשלה כבר לא יהיה הכח הכמעט אבסולוטי להעביר חקיקה בכנסת לשם קידום מדיניותה, אלא שרביט השליטה בחקיקה יעבור לכנסת שתכתיב מדיניות לממשלה.

מינוי שרים מקצועיים – אנחנו חוזרים לאנלוגיה מראשית הפוסט. ביטול הצורך בכינון קואליציה והשגת אמונה של הכנסת ייתר את הצורך במינוי שרים מקרב חברי הכנסת לשם הבטחת תמיכתם. כך יהיה ניתן להקים משרדי ממשלה רק לפי שיקולים מקצועיים-אידיאולוגיים וללא צורך בשיקולים פוליטיים-קואליציוניים. ראש הממשלה ימנה שרים לפי שיקול דעתו, בהתאם להשקפתו האידיאולוגית ולפי הערכתו ליכולתו לעבוד בשיתוף פעולה איתם. לשם חיזוק כפיפות הממשלה לכנסת ויכולת הפיקוח שלה פעולות הממשלה, מומלץ שמינוי השרים יהיה כפוף לשימוע בפני ועדת הכנסת הרלוונטית, בדומה לדגם האמריקאי.

ביטול האפשרות לפיזור הכנסת לפי תום כהונתה – 11 מתוך 18 כנסות שכיהנו מקום המדינה התפזרו לפני מועד סיום כהונתן הרשמי. אמנם האפשרות ללכת לבחירות קודמות מאפשרת גמישות והיענות לנסיבות המשתנות, אך אני סבור שרבים נזקיה על פני היתרונות שהיא מקנה. הצורך בשמירה על רוב בכנסת כדי למנוע את פיזורה הופך אותה מזירה לליבון מחלוקות והגעה לפשרות, לזירת גלדיאטורים בה נלחמים עד המוות (הפוליטי). הוא מחדד את הדיכוטומיה בין הקואליציה לאופוזיציה. האפשרות לפיזור הכנסת דוחפת את האופוזיציה להתנגד לפעולות הממשלה גם במקום בו אין חילוקי דעות אמיתיים ביניהן, ומונעת מחלקים מהקואליציה להתנגד לפעולות הממשלה גם כשהן מנוגדות להשקפת עולמם. בנוסף, אי הודאות לגבי אורך כהונת הכנסת והממשלה מעודדים חשיבה לטווח קצר ופופוליזם על פני חשיבה לטווח ארוך.

ביטול היכולת לפזר את הכנסת לפי תום כהונתה, יאפשר לסיעות הבית לנקוט יתר אחריות וממלכתיות, לשתף פעולה היכן שהדבר מתאפשר ולהיאבק האחת בשניה היכן שהדבר נחוץ, כל אחת לפי השקפותיה וסדר העדיפויות שלה. הוא גם יאפשר תהליכי עבודה סדורים ויעילים יותר בכנסת, בממשלה ובמפלגות המקיימות דמוקרטיה פנימית.

אימוצם של ארבעת השינויים הללו יאפשרו מצד אחד לממשלה להיות מקצועית, קומפקטית, ומגובשת יותר, ומצד שני יכפיפו אותה ואת מדיניותה לכנסת בפועל, ולא רק פורמלית. כך, יהיה ניתן להגדיל בו זמנית הן את הייצוגיות והדמוקרטיות של השלטון והן את היציבות והיעילות של הממשלה. שינויים אלו פותחים גם את הפתח ליתר רציונליזציה במבנה הממשלה ומשרדיה, אבל על כך בפוסט הבא.