לביקורת תכנית הדיור של שקד – חלק ב'

בשבוע שעבר פרסמה ח״כ איילת שקד תכנית להורדת מחירי הדיור. צריך לברך את שקד ואת מפלגת ימינה שטרחו לפרסם תכנית מפורטת עם אמירות ברורות מעבר ל״רק לא ביבי״ או ״רק ביבי״ – דבר שהפך לנדיר במערכות הבחירות האחרונות. כשיש תכניות אפשר להעלות את רמת הדיון מהססמאות הנבובות והרכילות האישית לרמת התוכן והאידיאולוגיה. דרך התכניות אפשר לברר את ערכי המפלגות, את מידת הרצינות שבה הם מתייחסים להבטחות הבחירות שלהם ולקיים דיון אמיתי על הנושאים.

ברשומה הקודמת ניתחתי את הנחות היסוד של התכנית המצביעות על פער משמעותי בין כמות הדירות הדרושות לבין כמות הדירות הנבנות כל שנה. הראיתי שהפער קטן באופן משמעותי מהמתואר בתכנית מה שמעיד על רשלנות מצד כותביה. 

אבל פה יש לי חובה לא נעימה לקיים: כפי שהצוות של שקד טעה בכמות הדירות הנבנות (כ-47,000 בשנה בממוצע בעשור האחרון לעומת  30,000 כפי שמופיע בתכנית), כך גם אני טעיתי והתרשלתי. במקום להביא בחשבון את מספר משקי הבית החדשים, בדקתי את מספר המשפחות. הנחתי, בטעות, כי יחידים נספרים כמשפחות בנות אדם אחד, ולא כך. כשבוחנים את כמות משקי הבית הנוספים כל שנה, הנתון תואם את זה שמופיע בתכנית שקד – כ-52,000 משקי בית נוספו בשנה בממוצע בעשור האחרון.

בכל מקרה, ההמלצות בתכנית רלוונטיות כך או כך, גם אם בעוצמות שונות. התכנית ממליצה על 11 צעדי מדיניות בתחום שונים. הצעדים מפורטים בצורה מאוד כללית, כך שקשה לרדת לעומק הדברים ולהבין למה בדיוק כיוונו כותביה. מידת התועלת החברתית* של הצעדים השונים תלויה הרבה בפרטים הקטנים שלא בהכרח ניתן להבין מהאמירות הכלליות המופיעות בתכנית. לכן עשיתי כמיטב יכולתי להבין את כוונת התכנית ובמקומות בהם היא לא מפורטת מספיק, לשפוט אותה לכף הזכות.

  1. ניהול קרקעות – פירוק הרשות למקרקעי ישראל:
    התכנית מציעה לפרק את רמ”י ולהפריט את ניהול קרקעות המדינה לחברות פרטיות. מבירור שערכתי עם אחד מכותבי התכנית הכוונה היא להפריט אך ורק את ניהול הקרקעות ולא את הבעלות שתשאר בידי המדינה. ראוי לציין שהמשך הבעלות על קרקעות המדינה בידי המדינה הוא אחד הנושאים היחידים בהם הציונות הדתית והשמאל החברתי רואים, עדיין, עין בעין. עוד ב-2009 חברו רבים מבני ובנות הציונות הדתית, לרבות תנועת בני עקיבא, למאבק מוצלח נגד חוק להפרטת הקרקעות שיזם אז נתניהו, תחת הכותרת “והארץ לא תמכר לצמיתות”. נקווה שיישאר כך גם בעתיד.
  2. חיזוק הועדות המחוזיות והתניית תכנון בתקצוב:
    הסעיף כולל מספר הצהרות כשהמשמעותית מביניהן היא להפוך את הועדה המחוזית ל-one stop shop.
    הכוונה חיובית ומתבקשת, אבל נסיונות כאלו, גם בתחום התכנון והבניה (למשל הקמת מכוני הבקרה בתחום רישוי הבניה) נוטות בדר”כ להכשל אלא אם מאחוריהם עומדים שינויים מבניים משמעותיים. עוד על כך בהמשך.
  3. תכנון מפורט ופיתוח על-ידי גורמים פרטיים:
    הכוונה כאן, כדי לייעל תהליכים, היא שהתכנון והביצוע של שכונות שלמות יהיו בידי יזם אחד שיבנה את מבני המגורים, הכבישים, הגינות ומוסדות הציבור. שיטה כזו כנראה תהיה יעילה ומהירה יותר מהשיטה הנהוגה היום, אבל היא תוביל להעצמת התופעה של שכונות סינתטיות, משוכפלות ומשעממות שצצות בארצנו בעשורים האחרונים. שכונה בריאה, תוססת, מלאת חיים ומבוקשת היא שכונה שנבנית על ידי מאות גורמים בתהליך הדרגתי המייצר מגוון, עניין ואופי ייחודי. בניינים ושכונות הם לא רק מחסני מגורים אלא גם, ובעיקר סביבת חיים שתשאר איתנו מאות שנים קדימה. במקום זאת אציע שיטה הפוכה – המדינה תבנה, באמצעות גורם אחד את כל תשתיות השכונה, ואילו בניית המבנים הפרטיים תימסר לידי מאות יזמים, קבלנים קטנים, קבוצות רכישה ויחידים שביחד ייצרו מרקם מעניין ותוסס.
  4. תיקון עיוותים בשרשת הערך של השלטון המרכזי:
    הניסוח עצמו לא ברור לבני אדם (כלומר למי שאינו כלכלן), אבל הכוונה המרכזית היא היא לאחד את משרד השיכון ומשרד הפנים. האבחנה נכונה – סמכויות התכנון מפוזרות בידי כמה משרדים, אבל התכנית לא הולכת מספיק רחוק בנקודה הזאת. מה שדרוש הוא לא להוסיף למשרד הפנים העמוס גם כך עוד סמכויות ותפקידים, אלא להקים משרד לתכנון. המשרד ייקח את כל סמכויות התכנון ממשרד הפנים, השיכון, רמ”י, התחבורה, האנרגיה והחקלאות, וכן את האחריות על בניית מוסדות חינוך ובריאות ממשרדי החינוך והבריאות ויאורגן כך שהתכנון יהיה הוליסטי וכוללני. כתבתי על זה בעבר כאן ו-כאן.
  5. תיקון עיוותים בשרשרת הערך של השלטן המקומי:
    החלק הראשון המציע שינויים בועדות המחוזיות והקמת ועדות אזוריות לא ברור, אז אתמקד בחלק השני המדבר על צמצום הפער בין הארנונה למגורים לבין הארנונה לעסקים. גם כאן האבחנה נכונה – כיום כל תושב שנוסף לעיר גורם להפסד לתקציב הרשות. זאת מפני שעלות השירותים שצורך כל תושב גבוהה מסכום הארנונה שהוא משלם (בממוצע כמובן). לכן ראשי ערים מעדיפים לבנות שטחי תעסוקה (שמניבים ארנונה גבוהה ולא צורכים כמעט שירותים עירוניים) על פני בניית דירות. אני מבין מתכנית שקד שהכוונה היא להעלות את שיעור הארנונה למגורים כך שהתמריץ השלילי לתוספת מגורים יירד. צעד כזה יגרום לחיזוק רשויות חזקות והחלשת החלשות, ובמיוחד הרשויות בפריפריה. זאת, בין השאר, מפני שהמדינה מחייבת את העיריות להעניק הנחות בארנונה לבעלי הכנסות נמוכות, אך לא מפצה את העיריות על אובדן ההכנסה. ככל שבעיר תושבים עניים יותר, כך העלאת שיעורי הארנונה תניב פחות תוספת הכנסה לרשות המקומית. כך בירושלים לדוגמא שיעור גבוה של מקבלי הנחה בארנונה, שיעורי הארנונה מהגבוהים במדינה והכנסות מארנונה יחסית נמוכות. הפתרון בעיני הוא לבטל את הארנונה, הפרטית והעסקית ולהחליפה בהקצבה זהה וקבועה פר תושב מהממשלה שתמומן ע”י העלאת מס ההכנסה. נטל המס בהצעה זו לא יעלה כלל, אבל מאות מנגנוני גביית מסים יתייתרו ויחסכו לכולנו בירוקרטיה ולרשויות הוצאות רבות. גם על הצעה זו הרחבתי בעבר כאן.

את צעדים 6-11 אנתח ברשומה הבאה.


*בתועלת חברתית אני מתכוון לשני היבטים – עד כמה הצעדים אפקטיביים בהשגת מטרת המוצהרת, ועד כמה צודקים מבחינה חברתית ומוסרית.

אם אהבתם את מה שקראתם ואתם רוצים לקרוא עוד, אנא שתפו והירשמו לקבלת עדכונים בכל פעם שמתפרסם פוסט חדש. זה פשוט – רק להכניס כתובת דוא"ל בראש העמוד.

כשהכנסת תחזור למקומה הטבעי

אתמול צפיתי בסרטון שהפיק עקיבא נוביק עבור שקוף שבו הוא הראה כיצד הכנסת היא הצגה וחותמת גומי בזמן שההחלטות האמיתיות מתקבלות בועדת השרים לענייני חקיקה. 

מדברים הרבה על האקטיביזם השיפוטי והחלשת הכנסת על ידי פסיקות בג”צ, אבל למעשה מי שמרוקנת את הכנסת מתוכן היא הממשלה. זה תמיד היה המצב, אבל בשנים האחרונות הוא מחמיר – המשמעת הקואליציונית הפכה לקשוחה יותר וועדת השרים לענייני חקיקה היא זו הקובעת בפועל אלו חוקים תחוקק הכנסת.

כדי להבין את מידת האבסורדיות במצב צריך לזכור שהכנסת היא היחידה משלושת רשויות השלטון שנבחרת על ידי הריבון – העם. בתאוריה היא זו שצריכה להיות החזקה מבין השלוש. בפועל היא החלשה מכולן. והמשמעות היא שרצון העם מעוות על ידי אינטרסים זרים והבירוקרטיה הממשלתית, ובראשה פקידי האוצר.

יש המנסים לתקן את הדרוש תיקון על ידי קידום יוזמות להשקפת ועדת השרים לחקיקה. אם החלטותיה תהיינה גלויות לציבור, תהיה לו יכולת להבין מי מושך בחוטים, מי מקבל את ההחלטות ועל מי צריך ללחוץ. זה חשוב אך לא מספיק – ועדת השרים לחקיקה מכפיפה בפועל את הכנסת לממשלה. זוהי לא פחות מהפיכה לא דמוקרטית שמנטרלת את רצון העם ולכן צריך לבטל אותה. הצעתי זאת בעבר כאן.

כנציגת הריבון, לכנסת שלושה תפקידים עיקריים – לקבוע נורמות (חוקים), לקבוע סדרי עדיפויות (תקציב) ולפקח על הממשלה. תפקיד הממשלה הוא לממש ולאכוף את הנורמות וסדרי העדיפויות שקבעה הכנסת, ולא להיפך. 

לממשלה ולדרג המקצועי אין כל עדיפות על הכנסת בקביעת נורמות, אך בהחלט ניתן לומר שיש להם אחריות לשמירה על הקופה הציבורית. לכנסת יש פוטנציאל לנהוג בחוסר אחריות ולחוקק עשרות חוקים בעלי עלות תקציבית גבוהה שעשויים למוטט את תקציב המדינה. 

כשהכנסת מצביעה על חוק הנושא עלות תקציבית היא יכולה לקבוע אם הוא ראוי, ואולי אף אם העלויות שהוא גורם למשק המדינה מוצדקות ביחס לתועלות שהוא אמור להביא, אבל היא לא יכולה לקבוע אם הוא ראוי יותר או פחות מחוקים אחרים – לפחות לא במסגרת הדיון על כל חוק בנפרד. 

לכן כדי לצמצם את החקיקה התקציבית נחקק תיקון לחוק יסוד: משק המדינה (סעיף 3ג) שקבע שחוק הגורם להוצאה תקציבית משמעותית מחייב אישור ברוב של 50 חברי כנסת לפחות. דרך נוספת בה נוקטת הממשלה כדי למשטר את העלויות שקובעים חוקי הכנסת היא באמצעות חוק ההסדרים. חוק זה שמגיע בצמוד לתקציב המדינה, קובע עשרות הוראות בתחומים שונים, ובכללם השעיה או דחיית כניסה לתוקף של חוקים שחוקקה הכנסת. כך למשל בכל שנה נדחית הכניסה לתוקף של חוק יום לימודים ארוך שחוקק בשנת 1997. אך כל זה לא מספיק, ולכן אחד התפקידים המוצדקים של ועדת השרים לענייני חקיקה הוא בקרה על היקף חוקים אלו.

אז כיצד ניתן מצד אחד לתת לכנסת את החופש לחוקק חוקים ללא התערבות הממשלה ומצד שני לודא שהיקף ההוצאה הממשלתית והרכבה ייקבע בתהליך סדור והגיוני?

ראשית יש לקבוע כי חוקים בעלי עלות תקציבית לא ייכנסו לתוקף מייד. לאחר קבלת חוק שכזה ייערכו חישובים מדוייקים ככל הניתן של עלות החוק. פעם בשנה ייאספו כל החוקים בעלי עלות תקציבית משמעותית שהתקבלו באותה השנה והכנסת תדרג אותם באמצעות הצבעה. אלו שיקבלו את מספר הקולות הגבוה ביותר (ואפשר לחשוב על כמה שיטות לחישוב הדירוג) יהיו בראש סדר העדיפיות. 

בשלב הבא ייקבע בתקציב המדינה סכום המיועד למימון חוקים חדשים. החוקים שבראש הרשימה ייכנסו לתוקף לפי הסדר עד שתמוצה מכסת התקציב. בשנה שלאחר מכן ידורגו שוב כל החוקים התקציביים החדשים ויחד איתם גם החוקים משנה שעברה שלא נכנסו לרשימה. כך בדיוק עובד המודל של ועדת סל הבריאות שמתפקד מצויין. ניתן לקרוא עליו בכתבה שפרסם שאול אמסטרדמסקי לפני כמה שנים. 

בשיטה זו תוכל הכנסת לקחת בחזרה לידיה את האחריות והסמכות לקבוע את סדרי העדיפויות של המדינה ולהכתיב אותם לממשלה –  שתפקידה כאמור לממש את סדר העדיפויות ולא לקבוע אותו.

ייתכן שיש מקום לשקול גם בחינה חוזרת של כל חוק תקציבי כל כמה שנים כדי לבחון האם הם משיגים את מטרתם, האם העלות שלהם מצדיקה את התוצאות והאם אין חוקים חשובים יותר בסדר העדיפויות הלאומי. הצעה ברוח זו הוצעה בתחרות הרעיונות של רדיקל ע"י גיא מור (הרגולטור).

התחלתי בשקוף ואני מסיים בשקוף – שקוף הוא גוף התקשורת היחיד בארץ בבעלות הציבור ולא בבעלות הטייקונים או הממשלה. לכן זהו גוף התקשורת היחיד שעובד בשביל על האזרח ולא עליו. לאחרונה הוכרז על איחוד בינו לבין אתר העין השביעית העוסק בביקורת התקשורת. יחד הם יוכלו להפוך לגוף תקשורת משמעותי שנלחם למען הציבור, לשקיפות, לשיח עמוק ולא צהוב, להוגנות ולחשיפת אינטרסים זרים. תמכו באיחוד והיפכו גם אתם לבעלים של עיתון.

אם אהבתם את מה שקראתם ואתם רוצים לקרוא עוד, אנא שתפו והירשמו לקבלת עדכונים בכל פעם שמתפרסם פוסט חדש. זה פשוט – רק להכניס כתובת דוא"ל בראש העמוד.

מי צריך משפט עברי?

רגע לפני שפרצה סערת הבחירות נסב השיח הציבורי סביב חוק הלאום. אמנם רוב המחלוקות והדיונים עסקו בהגדרתה של ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית, אבל חלק לא קטן עסק גם בסוגיה חשובה אחרת – הזיקה של הדין הישראלי למשפט העברי.

בדיון זה היו שטענו שראוי כי המדינה היהודית תשאב השראה מהקודקס האדיר של התרבות המשפטית שעיצב העם היהודי לאורך אלפי שנים, ואילו חלק אחר הביע חשש כי השראה כזו עשויה להוביל לכפיה דתית ולרידוד הערכים הליברליים המודרניים. שני הצדדים התעלמו במידה רבה מהשאלה היותר חשובה – מה יועיל למערכת המשפט וייתן מענה לבעיות האמיתיות איתן היא מתמודדת, ובראשן בעיית הודאות המשפטית.

התשובה שלי לשאלה האם יש לנו מה ללמוד מהמשפט העברי בעודנו מעצבים את המשפט הישראלי המודרני היא חיובית. אבל קודם כל, בואו נראה על מה בכלל התווכחנו.

זיקת הדין הישראלי למשפט העברי בהצעת החוק של איילת שקד ויריב לוין נוסחה כך:

א. המשפט העברי ישמש מקור השראה למחוקקים ולשופטים בישראל.
ב. ראה בית המשפט שאלה משפטית הטעונה הכרעה, ולא מצא לה תשובה בדבר חקיקה, בהלכה פסוקה או בדרך של היקש מובהק, יכריע בה לאור עקרונות החירות, הצדק, היושר והשלום של מורשת ישראל.

הסעיף הראשון הוא מאוד כללי, וזו הבעיה העיקרית איתו – כל אחד רואה בו מה שהוא רוצה, או מה שהוא חושש ממנו. לכן בעוד אחדים ראו בו סעיף בלתי מזיק והצהרתי בכללו, רבים ראו בו סעיף שמכשיר חקיקה דתית ואימוץ הלכות שאינן מקובלות בחברה דמוקרטית.

הסעיף השני דווקא יותר מעניין, שכן הוא מתעסק בסוגיה אוניברסלית – כיצד על שופט לנהוג כשאין בחוק הוראה מתאימה לסוגיה בה הוא עוסק. יש לציין שהסעיף הזה הוא העתק מילה במילה (למעט תוספת המילה 'מובהק' אחרי המילה 'היקש') של הסעיף הראשון ב-חוק יסודות המשפט שחוקק כבר ב-1980. חוק זה החליף פקודה מימי המנדט הבריטי.

עקרון הודאות המשפטית קובע שכדי שמערכת המשפט תהיה הוגנת, שיוויונית ונקיית כפיים, היא צריכה לספק ודאות גבוהה באשר לתוצאת המשפט. כלומר, לפי עקרון הודאות, בהינתן עובדות ידועות ומוסכמות כל שופט יפסוק באופן זהה ואחיד. היפוכה של הודאות היא השרירותיות, שאז כל שופט פוסק לפי דרכו והצדדים העומדים בפניו לא יכולים להעריך כיצד יפסוק (בהינתן שהוא מקבל את המסכת העובדתית של צד זה או אחר).

לעקרון זה יש משמעות קריטית גם ברמה היומיומית בעשרות אלפי תיקים שגרתיים אך גם ברמה הלאומית. במידה רבה, המאבקים על סמכויותיו של בית המשפט העליון נובעות מפגיעה בעקרון הודאות ברמה החוקתית שחלה מאז המהפכה החוקתית של 1992.

כל שיטת משפט אמורה להעניק מידת ודאות גדולה ככל האפשר. מידת הודאות תלויה בעיקר בחוקים ובתקדימים. אך המחוקק אינו יכול לצפות את כל התרחישים האפשריים ולתת להם מענה בחוק. לכן, נדרשת הוראה שתנחה את השופט כיצד לנהוג במקרה שלא מצא תשובה בחוק או בתקדימים. לכן המבחן לפיו עלינו לשפוט את איכות ההוראה הוא האם היא משפרת את הודאות, אם לאו.

לפני חקיקת חוק יסודות המשפט, סעיף 46 ל-דבר המלך במועצתו (כך נקראו דברי החקיקה של המנדט הבריטי), קבע כי בהיעדר תשובה בחוק או בפסיקה, על השופט להכריע לפי 'המשפט המקובל ודיני היושר האנגליים'.

גם הוראה זו וגם ההוראה בחוק יסודות המשפט הנוכחי (שהייתה אמורה להשתדרג במסגרת חוק הלאום) לוקות בכלליות יתר. כל שופט יכול לפרש פרשנות יצירתית את 'דיני היושר האנגליים' או את 'עקרונות החירות, הצדק […] של מורשת ישראל' כדי להצדיק כמעט כל החלטה. לכן שתי ההוראות לא עומדות במבחן של הגדלת רמת הודאות המשפטית ודינן להיפסל.

אז איך משיגים רמת ודאות משפטית גבוהה יותר, מתחברים למורשת היהודית אבל לא מאפשרים דחיקת ערכים ליברליים? יש לי הצעה. ייחודה הוא שהיא שואבת מהמסורת היהודית פרוצדורה ולא תוכן והיא נותנת מענה לקשיים חוקתיים שעומדים בפני ישראל כאן ועכשיו.

ההצעה משתלבת עם תפיסת עולם שלא מקדשת את מודל הפרדת הרשויות הקלאסי, ורואה בהן כלי למימוש ריבונותו של העם. המודל הקלאסי של מונטסקייה (שעל פיו עוצבה חוקת ארה"ב) קובע שיש להפריד את הרשויות אחת מהשנייה כדי למנוע עריצות ופגיעה בחירות העם ומציב מערכת של איזונים ובלמים כדי לאזן אחת את רעותה. לעומתו, עומדת התפיסה האורגנית יותר של רוסו, לפיה העם הוא הריבון והיחיד והוא זה שמאציל מסמכותו הריבונית לממשל – רצון העם מתבטא בבחירות בהם הוא בוחר את נציגיו ומאציל להם את סמכותו לקבוע נורמות (חוקים) וסדרי עדיפויות (תקציב). לפי תפיסה זו, שתי הרשויות האחרות אינן אלא זרועות הביצוע של הרשות המחוקקת שנבחרת ישירות על ידי העם. תפקידן לקיים ולאכוף את החוקים (הרשות המבצעת) ולפרשם ולשפוט דין על פיהם (הרשות השופטת). כלומר, אם לרשות (השופטת או המבצעת) לא ברור מהו החוק, למעשה לא ברור לה מהו רצון העם, ואם לא ברור לה מהו רצון העם, עליה לשאול את נציגיו שהוסמכו לכך- הרשות המחוקקת.

כך גם פעלו בעבר הדיינים – השופטים של תקופת בית שני (כשהריבון הוא כמובן לא העם אלא אלוהים).

אמר ר׳ יוסי: בראשנה לא היו מחלוקות בישראל אלא בבית דין של שבעים בלשכת הגזית. […] נצרך אחד מהם הלכה הולך לבית דין שבעירו. […] אם שמעו אמרו לו ואם לאו הוא ומופלא שבהם, באין לבית דין שבחיל. אם שמעו אמרו להן ואם לאו אילו ואילו, הולכין לבית דין הגדול שבלשכת הגזית. נשאלה שאילה, אם שמעו אמרו להם ואם לאו עומדים למינין [עושים הצבעה ומונים את הקולות] […] משם היה יוצאת הלכה ורווחת בישראל […] [תוספתא סנהדרין ז, א]. 

בני לאו, חכמים – כרך שני, 89

נסביר: ניגש אדם לבית דין עם סוגיה, אם הדיין מכיר את הסוגיה ויודע מה התשובה הוא פוסק את הדין הידוע. אם אינו יודע, מעלים את הסוגיה לערכאה עליונה יותר (בית דין שבחיל). אם בית הדין הזה יודע מה התשובה, הוא פוסק דין, אם לא, הוא מעלה את הסוגיה ללשכת הגזית. לשכת הגזית היא מקום מושבו של הסנהדרין – בית המחוקקים1. אם לסנהדרין יש תשובה, הוא פוסק את הדין, אם לא, הוא דן בנושא ובהצבעה מחליטים מה יהיה הדין בסוגיה זו מעתה והלאה. פסיקה זו הופכת להלכה שמחייבת את כל בתי הדין. בפעם הבאה שיבוא אדם לבית דין עם סוגיה זו, תהיה לו כבר תשובה מוכנה מראש.

בשיטה זו יש מידה גדולה של ודאות, ואכן בהמשך התוספתא מצויין שמרגע שגדל מספר תלמידי שמאי והלל שלא למדו את ההלכה לעומקה ('לא שימשו כל צרכן'), רבו המחלוקות בישראל. כלומר, מרגע שדיינים הכריעו לא לפי גוף ידע משותף ומוסכם אלא לפי הגיונם וערכיהם האישיים והיחודיים, ירדה רמת הודאות המשפטית ורבו המחלוקות.

לכן אני מציע לאמץ מחדש את השיטה שהייתה נהוגה בימי הסנהדרין – היררכיה לפרשנות החוקים, ולקבוע שני חידושים מהמצב המשפטי הנהוג כיום. החידוש הראשון: בית משפט שלא מצא תשובה בדבר חקיקה או בתקדים יפנה לבית המשפט העליון, ואם זה לא מצא תשובה; וכאן החידוש השני: אם גם בית המשפט העליון לא מצא תשובה בדבר חקיקה או תקדים, יפנה את השאלה לכנסת. הכנסת (או גוף מיוחד בה) ינחה את בית המשפט לפי איזה חוק לשפוט, ואם ראתה גם הכנסת שאין תשובה בדבר חקיקה, תחוקק חוק חדש כדי לתת בו תשובה.

זהו הנוסח שאני מציע:

ראה בית המשפט שאלה משפטית הטעונה הכרעה, ולא מצא לה תשובה בדבר חקיקה, יפנה שאלה לבית המשפט העליון; לא מצא בית משפט העליון תשובה בדבר חקיקה, יפנה שאלה לכנסת; נוכחה הכנסת כי אין תשובה לשאלה, תחוקק בהקדם האפשרי חוק או תיקון לחוק הנוגע לשאלה שהופנתה אליה ועד אז לא יכריע בית המשפט העליון בשאלה; קבעה הכנסת כי יש בדבר חקיקה תשובה לשאלה המשפטית שהופנתה אליה, תורה לבית המשפט להכריע על פי דבר חקיקה זה.

יש בהצעה הזו משום ירידה לגלי הגרוטאות של ההיסטוריה היהודית, והחזרה לתחייה של מסורת קדומה שיש בה כדי להזין את דורנו ולתת מענה לבעיות איתן אנחנו מתמודדים.

אם אהבתם את מה שקראתם ואתם רוצים לקרוא עוד, אנא שתפו והירשמו לקבלת עדכונים בכל פעם שמתפרסם פוסט חדש. זה פשוטרק להכניס כתובת דוא"ל במקום המתאים בראש העמוד בצד ימין.


1 כמובן שבימי הסנהדרין לא הייתה נהוגה הפרדת רשויות והסנהדרין שימשה כערכאה שיפוטית עליונה וכבית מחוקקים במקביל.

לא, אדוני ראש הממשלה

לפני כמה ימים פרסמתי סטטוס קצר בפייסבוק (עלה גם כאן בבלוג) בעקבות התפטרותו של עמיר פרץ מחברותו בממשלה. עמיר פרץ לא היה העיקר, אלא רק התירוץ כדי לעסוק במהות תפקיד השר.

התפתח דיון מעניין בנוגע לשאלה האם עדיפה ממשלה המורכבת בפוליטיקאים נבחרים או כזו המורכבת ממומחים. אני לא מאלו שסבורים שצריך להיות פרופסור לכלכלה כדי להיות שר אוצר. אף ציינתי זאת מפורשות בסטטוס המקורי. אבל, אני כן חושב שיש בעיה בדרך בה מורכבת הממשלה בישראל. בעיה שגורמת לחוסר יציבות מבני ולרמת ביצועים לא אופטימלית.

נדמה לי שהדרך הכי טובה להבהיר את העניין היא באמצעות השוואת הכנסת לממשלה. כבית הנבחרים, הכנסת אמורה לשקף בצורה המדויקת ביותר האפשרית את מגוון ההשקפות, הדעות והאינטרסים של אזרחי המדינה. מטבע הדברים, הכנסת היא בית להשקפות ואינטרסים סותרים. כך אמור להיות. לכן בכנסת תשרור תמיד מידה מסוימת של מחלוקת והצורך להכריע בין דעות מנוגדות באופן כוחני (באמצעות השגת רוב ותמרונים פוליטיים). באופן טבעי מתארגנת הכנסת סביב מחנות הנאבקים זה בזה על הגמוניה. בעולם אידיאלי, המחנות יתארגנו לפי השקפת עולם בכל נושא ונושא בהתאם לדעתם האותנטית של חברי הכנסת. בפועל, הכנסת מאורגנת במחנות לפי השיוך לקואליציה או לאופוזציה שלא תמיד חופפים לקווי החלוקה האידיאולוגיים, בטח שלא בכל הסוגיות שעל הפרק.

בניגוד לכנסת, וכנרמז בשמה, תפקיד הממשלה הוא למשול. כלומר לקבל החלטות ולהפעיל סמכויות כדי ליישמן. לשם כך היא צריכה שני דברים: מדיניות ויכולת ביצוע.
בכדי להשיג את שני התנאים הללו, צריך שלממשלה תהיה אידאולוגיה משותפת ושחבריה ישתפו פעולה אחד עם השני ויראו בהצלחת כל אחד מחבריה, הצלחת כולם.

החברה האנושית מורכבת מאלפי גופים – חברות, עמותות, בתי ספר, יחידות צבאיות, גופים אקדמיים, ועוד. רובם המוחלט של הארגונים הללו מורכב מהנהלה היררכית שבה הכלל (גם אם לא תמיד מיושם) הוא שקידומך תלוי ביכולתך לקדם את מטרות הארגון ולעבוד בשיתוף פעולה עם עמיתייך והממונים עלייך. נכון, מאבקי אגו, ירושה ואינטרסים תמיד יהיו, אך לעולם הם יהיו שכבה מעל למערכת שבאופן בסיסי מקדמת שיתוף פעולה. אבל ממשלת ישראל בנויה אחרת – לחבריה אין אינטרס לקדם שיתוף פעולה ביניהם, ולעיתים ההיפך: יתקדם מי שהיטיב לנכס לעצמו הישגים ולדכא את הישגיהם של שרים אחרים.

המשטר הקואליציוני שבתוכו אנו נתונים והתפרקות המערכת הפוליטית למספר רב של מפלגות בינוניות, גורמים לכך שהממשלה תתפקד יותר כמו כנסת זוטא מאשר כגוף ביצועי – שרים במקום לשתף פעולה מסכלים זה את תכניותיו של זה אם משום שכל שר מקדם מדיניות לפי האידיאולוגיה שלו, ואם משום שמדובר ביריבים פוליטיים הנלחמים על אותו מאגר מצביעים.

בואו נסתכל על הממשלה הנוכחית כדוגמא מייצגת, אם כי מוקצנת מעט ביחס לכל ממשלות ישראל בעשורים האחרונים. כל ראשי המפלגות החברות בקואליציה רואים או ראו עצמם מועמדים ריאליים לראשות הממשלה. גם בתוך מפלגת השלטון ישנם כאלו המייעדים עצמם לגדולות. התוצאה היא ניגוד אינטרסים חריף בין השרים לבין עצמם ובינם לבין ראש הממשלה. ראש הממשלה יודע כי הצלחת אחד השרים בתפקידו, משפרת את יכולתו להחליפו, והשרים יודעים כי הצלחתם עמיתם או ראש הממשלה מפחיתים את כושרם להיתפס כחלופה. יש האומרים כי אחת הסיבות לפרישתו של כחלון מהממשלה היא כי הפופולריות העולה שלו, שנבעה מהצלחה בתפקידו, איימה על ראש הממשלה שהחל להצר את צעדיו. ייתכן כי זו גם סיבת פרישתו של גדעון סער.

אבל מעבר לאינטרסים ישנן גם רגשות. נתניהו (ונזכיר, נתניהו הוא רק דוגמא לכל ראשי הממשלה שכיהנו כאן אי פעם) לא יכול להרשות לעצמו למנות אנשים שהוא מעריך באופן אישי וחושב שביכולתו לעבוד איתם. הוא נאלץ למנות את מי שמביא איתו אצבעות בכנסת. גם השותפות הקואליציוניות לא בוחרות לשרת תחת נתניהו בגלל הערכתן אליו, אלא כי הוא זה שנבחר להרכיב את הממשלה. האיבה ההדדית בין בנט לנתניהו ידועה וכך גם הבוז שלפיד וראש הממשלה חולקים אחד כלפי השני. כשהתפטר פרץ מהממשלה, נפרד ממנו נתניהו באמירה שטוב שהבין כי מקומו אינו בממשלה הזו. איזו מידה של שיתוף פעולה שניהם היו יכולים לייצר כדי לקדם את התחום עליו הופקד פרץ, אם זו מידת ההערכה ההדדית ששורה ביניהם? וכך יוצא שמרבית השרים הבכירים לא מעריכים כלל את הבוס שלהם וכי הרגש הדדי. בתנאים כאלו, גם כשאין אינטרסים ושיקולי הישרדות, קשה מאוד לשתף פעולה באופן אפקטיבי.

שרים כבמעשה שבשגרה מקדמים מדיניות או מתבטאים בצורה שנוגדת את המדיניות הרשמית של הממשלה. כך בנט שתוקף את הממשלה לעיתים תכופות וכך ליברמן שפוגע ביחסי החוץ של מדינת ישראל ופועל בניגוד להנחיות נתניהו. בכל ארגון נורמלי, שניהם היו מפוטרים על ידי ראש הארגון, אבל בממשלה לא ניתן לפטרם שכן פיטוריו של שר, ובמיוחד שהוא ראש מפלגה, מוביל לפרישת מפלגתו מהקואליציה ואובדן הרוב בכנסת. מתי כן יכול לפטר ראש הממשלה שר סורר? כשהוא ממפלגתו וכשאין לו כח מספיק כדי לגרום למשבר פנימי. כך יכל נתניהו לפטר את סגן שר הבטחון דני דנון במהלך מבצע צוק איתן, שכן למרות שדני דנון הוא יו״ר מרכז הליכוד, פיטוריו לא יכלו להחמיר עוד את הקרע שנוצר בינו לבין נתניהו.

אפשר לטעון שהבעיה היא פרסונלית ולא בשיטה. שלו רק היה כאן ראש ממשלה עם אתיקה ואידאולוגיה מפותחות יותר, הממשלה הייתה מתנהלת בהרמוניה. אבל האינטרס לשרוד סופו שינצח גם את האתיקה החזקה ביותר. אבל מעבר לכך, שיטה טובה נמדדת גם ביכולתה לתפקד כראוי גם כשהיא מאוישת על ידי אנשים בינוניים, ויש לזכור – רוב האנשים, וגם ראשי הממשלה, הם בינוניים.

הבעיה שהצגתי משותפת לכל מדינה שבה נדרשת הקמת קואליציה. פטורים ממנה במידה רבה (אבל לא לגמרי) ממשלים נשיאותיים ומשטרים פלרמנטריים שבהם למפלגה אחת יש רוב בפרלמנט. באנגליה למשל, רק שר או שניים בכירים נמצאים בעמדה של איום כלפיי ראש הממשלה ורק ביניהם לבינו נוצר ניגוד אינטרסים. אבל לפחות הם בעלי השקפה דומה וחברותם באותה המפלגה משמעותה כי נסיון בוטה מדי של שר בכיר לחתור תחת ראש ממשלתו עשויה להיתקל ברוגזם של חברי המפלגה שבחרו מלכתחילה את ראש הממשלה.

שלא תבינו אותי לא נכון – אני לא מטיף לשיטה נשיאותית או לשיטה דו מפלגתית. להיפך, אני חושב שהכנסת צריכה להיות עוד יותר מגוונת מאשר היא כיום (לכן אני גם מתנגד לאחוז החסימה). מה שאני טוען הוא שהממשלה לא צריכה להיות מורכבת כתוצאה של שיקולים או אילוצים קואליציוניים.

המפתח להשבת יכולת הביצוע לממשלה הוא בהפרדה בין ייצוגיות לבין ביצועיות. הכנסת תייצג ותקבע מדיניות. הממשלה תבצע את המדיניות הנבחרת.

אז מה צריך לעשות? אני חוזר להצעה שהעליתי בעבר (כאן וכאן) והיא לבטל את המשטר הקואליציוני ולתת לראש הממשלה את הסמכות למנות שרים בעצמו בהתאם ליכולתו לעבוד עימם. כדי לוודא שהשרים יפעלו לפי השקפת הרוב בכנסת, מינויים יהיה טעון אישור בפני ועדת הכנסת הממונה על תחומי אחריותו.

איך הכנסת תתפקד ללא קואליציה ואופוזיציה? מצויין – חברי כנסת יוכלו סוף סוף להצביע בכל נושא לפי השקפת עולמם והבטחות הבחירות שלהם. אלו שיבחרו לא לעשות כן, יוענשו על ידי הציבור. כמובן שנצטרך למצוא שיטה חדשה כדי לבחור ראש ממשלה (ולהדיחו), אבל זה כבר נושא לפוסט אחר.

אם אהבתם את מה שקראתם ואתם רוצים לקרוא עוד, אנא שתפו והירשמו לקבלת עדכונים בכל פעם שמתפרסם פוסט חדש. זה פשוט – רק להכניס כתובת דוא"ל במקום המתאים בראש העמוד בצד ימין.

וכל הכבוד לשר

עמיר פרץ התפטר מתפקידו כשר להגנת הסביבה. יופי לו ולנו. אבל מישהו טרח פעם לשאול את עצמו למה בכלל פרץ היה השר להגנת הסביבה? האם מישהו זוכר התבטאות שלו בנושא? מכיר אג׳נדה קוהרנטית שלו בנוגע לפליטת מזהמים ושמירת השטחים הפתוחים? מישהו שמע על נסיון של השר לשעבר בתחום?

כל השאלות לא מכוונות כגנאי לעמיר פרץ. הסכמתו לשמש בתפקיד בו אין לו כל הכשרה, נסיון או אג׳נדה היא לא דבר יוצא דופן בדמוקרטיה הישראלית (וגם לא בדמוקרטיות הפרלמנטריות האחרות). העניין הוא שיותר מהחשיבות שפרץ ייחס למשרד עליו היה ממונה, הוא ואנחנו מייחסים חשיבות דווקא להיותו שר ומתוקף כך חבר בממשלה.

בשיטת המשטר הפרלמנטרית הממשלה היא הרשות המבצעת. רק לה יש את הסמכות והאחריות לשלוט במדינה ולמלא את תפקידיה הממשל. ראש הממשלה הוא רק השר שעומד בראשה – ראשון בין שווים. כחבר בממשלה לשר יש פעמים רבות השפעה גדולה יותר מאשר בתפקידו כממונה על משרד ממשלתי. הממשלה היא זו שמקבלת את כל ההחלטות המהותיות בעינייני שלום ומלחמה, חברה וכלכלה. על שולחנה מונחים מדי יום א׳ הכרעות הרות גורל לצד החלטות ביורוקרטיות שוטפות. סביב שולחן הממשלה, זה ממש לא משנה אם אתה שר האוצר או שר התקשורת – הקול שלך בעד או נגד מדיניות ממשלתית או מבצע צבאי שווה לקולו של כל שר אחר. זו הסיבה שרבים כל כך מסכימים לשמש כשרים ללא תיק – עצם החברות בממשלה היא היא עמדת ההשפעה המהותית אותה הם משיגים במינויים.

כתוצאה מהעיוות הזה, שכאמור אינו מיוחד כלל לישראל, שרים מתמנים לתפקידים בהם אין להם כל הבנה או תפיסת עולם (לא חייבים להיות פרופסור לכלכלה כדי להיות שר אוצר ולא אלוף כדי להיות שר הבטחון, אבל צריכה להיות הבנה מעמיקה של התחום ותפיסת עולם מגובשת בנוגע למדיניות הרצויה בו), מחליפים תפקידים כמו גרביים, ולעיתים מביעים רמת עניין גבוהה יותר במתרחש בתחומי האחריות של שרים אחרים מאשר בתחומים שמסורים לאחריותם.

מי היה רוצה לקבל שירות כלשהו מחברה שמנהליה אינם מקצועיים בתפקידם ולעיתים אף לא ממש מתעניינים בו? לא אני. אם אי פעם תהיה רפורמה משמעותית בסדרי הממשל בישראל, הטיפול בנושא תפקידי השרים ודרכי מינויים חייב להיות חלק מהותי בה.

את הפוסט הקצר הזה פרסמתי במקור כסטטוס בפייסבוק. אני חושב שיש בו מספיק תוכן כדי לעמוד כפוסט בפני עצמו בבלוג. חלק מן המגיבים לסטטוס פספסו נקודה מאוד חשובה – אני לא קורא להקמת ״ממשלת מומחים״. אני לא חושב ששר החינוך חייב להיות מורה או שהשר לבטחון פנים צריך להיות שוטר. אני כן אומר ששר צריך להבין מספיק בתחום אחריותו כדי שיגיע לתפקיד עם תפיסת עולם מגובשת ״מהבית״. לדוגמא: לדב חנין אין הכשרה סביבתית אבל יש לו תפיסת עולם מגובשת בנושאים סביבתיים מה שמכשיר אותו לשמש כשר להגנת הסביבה. יובל שטייניץ הוא פילוסוף בהשכלתו והשתחרר מהצבא כסמל ראשון, אבל יש לו השקפת עולם מסודרת בתחום הבטחון מה שמכשיר איתו להיות שר בטחון אפקטיבי (גם אם איני מסכים לחלקים משמעותיים בתפיסתו).

אם אהבתם את מה שקראתם ואתם רוצים לקרוא עוד, אנא הירשמו לקבלת עדכונים בכל פעם שמתפרסם פוסט חדש. זה פשוט – רק להכניס כתובת דוא"ל במקום המתאים בראש העמוד בצד ימין.